淺談自然保護地整合優化及可持續發展對策

郭鵬

摘要：自然保護地整合優化是新時期我國構建科學合理的自然保護地體系、加強生態文明建設的重要任務。本文以《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》為綱領，進一步明確當前自然保護地整合優化的目標、規劃、實施三步走路線，理清理順整合優化對象，思考具體的自然保護地制度改革路徑，并以此來探索新的自然保護地管理體制，加快推動自然保護地管理體制改革，探討自然保護地體系的可持續發展，從而為我國自然保護地整合優化提供技術指導和借鑒。

關鍵詞：自然保護地;整合優化;可持續發展

自然保護地是指我國各級政府設立的并需要長期重點保護的自然保護區、森林公園、地質公園、濕地公園、風景名勝區、海洋公園、冰川公園、草原公園、水產種質保護區等。經過60多年的努力，我國已建立了多類型、多層次、功能豐富的自然保護地[1]，對保護生物多樣性、保護生態環境、提高環境質量、維護國家生態安全具有重要作用。由于歷史原因，我國自然生態系統保護存在著管理不到位、空間布局不合理、社會功能薄弱等諸多問題。

1? ? 整合優化對象

以整合優化自然保護地為目標，整合優化的內容，包括現有自然景觀的各種形式，明確了自然保護地的類型，包括風景名勝區、地質公園、海洋公園、地質公園、冰川公園、沙漠氣候區、自然資源保護區、野生動物保護區等。因此，整合優化主要需要明確以下幾點。

（1）按照黨和國家體制改革規劃精神，自然保護地應該包括自然遺產地，特別是沒有任何形式保護和保護不完全的自然遺產地。

（2）自然保護地的保護形式相同，與原自然保護地重復，以綜合優化的形式出現，完全取代了自然保護區的設置程序，具有統一的保護功能。

（3）世界自然遺產、世界文化遺產、世界文化景觀遺產、世界重要農業遺產、生物圈保護區、世界地質公園、世界重要濕地等國際公約或相關國際組織賦予的品牌是通過整合而存在的。

2? ? 自然保護地制度改革路徑的思考

2.1 明確指導思想和基本原則

深化改革的核心是建立“結構合理、管理合理、科學有效、可持續的中國特色自然生態保護體系”，按照“保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變”的原則，以生態為基礎，服務人民為理念，實現可持續發展。我們在有效保護國家最重要的自然生態環境、自然遺跡、生物多樣性的同時，要堅持政府主導、多方參與、中國特色、國際慣例等基本規則。

2.2 提出總體目標和階段目標

到2020年，開展國家公園試點。到2025年，建立國家公園管理體制，完善國家公園自然保護體系。到2035年，自然保護地規模和管理水平達到世界先進水平，中國特色自然保護地體系初步形成[2]。

2.3 確定自然保護地的功能定位

包括國家公園、自然保護區和自然公園在內的新的自然保護分類體系，提出了以管理目標和效率為主線，展現不同類型保護地域之間的相互關系，形成相對完善的序列管理強度。

2.4 闡述以國家公園為主體的內涵

國家公園不僅在規模上，而且在維護國家生態系統安全的地區位置、重要性、國家代表性方面也發揮著重要作用。建議通過整合、優化、改善，構筑以國家公園為主體的自然保護地體系，可以解決現有保護地種類交叉重疊等問題，也可以解決現有保護地的分裂化、分離化問題[3-4]。此外，可以制定自然保護地空間規劃，劃定新的保護地，解決保護不足的問題。

2.5 建立自然保護地系統的分類和分類管理體系

理順現有各類自然保護地管理職能，提出自然保護地設立、調整和退出等規則，制定自然保護地政策、制度和標準規范，實行全過程統一管理。建立統一調查監測體系，建設智慧自然保護地，制定以生態資產和生態服務價值為核心的考核評估指標體系和辦法，實行統一管理、統一監督、統一評價、統一執法、統一考核兩種監督制度。

2.6 提出解決歷史遺留問題的措施

針對各類自然保護地管理存在的突出問題，加快提出自然資源資產范圍和區劃調整、邊界檢查和標識、確認和登記等方面的建議。

2.7 創新自然保護地建設與發展機制

開發振興自然保護地，解決歷史遺產問題，創新制度，利用自然資源，比如加強自然保護地的生態系統修復、創新自然資源使用制度、探索全民共享機制等。

2.8 提出必要的保障措施

建議在黨的領導下，落實各級黨委和政府的主要職責，完善法制，加大資金投入，加強體制和人才建設，加強科技支持和國際交流合作，建立和運行以國家公園為主體的自然保護地體系[5]。

3? ? 建立新的自然保護地管理體制的路徑選擇

3.1 科學分類

結合國際經驗，參考我國實際，進行綜合分析，根據保護強度的不同，我國自然保護地劃分為國家公園、自然保護地、自然公園3種類型。

國家公園是保護自然環境的首要目標，是合理、科學利用國家土地自然，是具有最特殊自然景觀的自然遺產。自然保護區是指保護正常自然生態系統，保護野生動植物分布，恢復瀕危物種棲息地的具有特殊意義的保護對象。自然公園是保護重要的自然生態系統、自然遺產、自然景觀和自然生態系統的區域區。有效保護森林、海洋、濕地、水域、冰川、草原、生物等珍貴的自然資源，承載著景觀、地質、地貌和文化的多樣性，包括但不限于旅游景點、森林公園、地質公園、海岸公園、濕地公園等[6-7]。

在下一步中，依據保護分類和定義標準，開展綜合評價現有的各類型自然保護地，根據其屬性、生態和管理為目標，逐漸形成一個科學、合理、簡明、清晰保護地分類系統。

3.2 突出國家公園的主體地位

借鑒國家公園體制試點經驗，制定國家公園建設頂層設計和標準。為了維護國家生態系統的安全，國家公園區域在確保最有價值和重要的生物多樣性的集中和分布方面發揮主導作用，必須建立國家保護地體系的主導地位。國家公園建立后，不得在同一區域內建立或者保護其他類型的自然保護地。

3.3 自然保護地的整合、交叉和重疊

現有自然保護地空間規劃存在重疊的問題，為了解決相同的優先保護順序，根據不同級別的原則，優化綜合保護地，面積不減少，不改變自然保護環境，實現自然保護地的一個保護牌子，一個管理機構。除了世界自然遺產、世界文化保護生物公園、國際濕度保護區、世界地質公園等國際品牌，其余都是中國自然保護體系的一部分。為了統一機構管理，需要逐步完善統一的空間規劃、統一的技術標準、統一的GIS信息平臺[8]。

3.4 建立統一、高效的管理制度

建立自然保護地管理體制的創新機制，使自然保護地統一管理、統一設置，分類管理，控制自然保護地競爭，國家公園代表最重要的自然生態系統，自然保護區和各種類型的自然公園作為重要補充。

4? ? 加快自然保護地管理體制改革

4.1 做好頂層設計

按照國家土地規劃指導意見，科學編制土地生產、生活、生態空間布局規劃，實施國家自然保護規劃。科學合理規劃“三區三線”，進行開展開發、監管、規劃、開發、控制、使用。

4.2 全面啟動現有自然保護地的整合優化

相關標準和規范，統一優化，調整歷史遺跡，解決問題，合理劃定自然生態屏障和生態保護邊界，做好自然生態屏障建設，加強自然生態屏障建設，提高生態屏障功能。因此，構建使用自然資源系統的共享系統，加強監測系統的評估，嚴格執法監督，完善法律法規，在自然保護地的建設管理組織和團隊的支持下，加強國際交流，實施自然保護地保護的科學化和規范化管理[9]。

5? ? 結語

中國自然保護體制改革形成了清晰的思路：從空間角度，通過整合優化解決邊界不清的問題;通過組織改革，可以解決邊界模糊、重復發生的問題，實現統一管理。在系統分類方面，以合理、簡潔、清晰的方式解決了自然保護、品牌過多、分類不科學的問題。通過自然保護地整合優化，推進生態文明體制重大改革，解決我國保護地想解決還沒有解決的歷史遺留問題。通過構建具有中國特色的自然保護地管理系統，在維護國家生態安全，對推進我國生態環境現代化治理體系、治理能力建設，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

參考文獻

[1] 尚辛亥，王雪軍.自然保護地整合優化及可持續發展對策探討[J].林業資源管理，2019（6）：32-37.

[2] 中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見[EB/OL].（2019-08-21）[2021-03-30].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5407657.htm.

[3] 唐小平，劉增力，馬煒.我國自然保護地整合優化規則與路徑研究[J].林業資源管理，2020（1）：3-12.

[4] 李曉肅，鄧武功，李澤，等.自然保護地整合優化：思路，應對與探討[J].中國園林，2020，36（11）：26-29.

[5] 忻富寧.加大保護力度完善保護機制努力開創新時代自然保護事業發展新局面[J].中國科技投資，2019（11）：174.

[6] 劉增力，孫喬昀，曹赫，等.基于自然保護地整合優化的國家公園邊界探討：以擬建青海湖國家公園為例[J].風景園林，2020，27（3）：31-36.

[7] 劉勇，范琳，楊永林，等.青海湖流域自然保護地整合優化探討[J].林業資源管理，2020（2）：75-80.

[8] 劉鳳庭.全面開展自然保護地整合優化 加快構建科學合理的自然保護地體系：在全省自然保護地整合優化推進工作視頻會議上的講話[J].河北林業，2020（3）：6-8.

[9] 張婧雅，張玉鈞.自然保護地的資源特征及新分類系統下的管理策略[J].中國土地，2019（11）：16-18.