我國低碳城市試點的政策設計邏輯分析

鐘煥然

摘? 要：一直以來，大自然環境的好壞與我們的生產、生活，乃至生存都是息息相關的。而隨著工業化與城鎮化進程的推進，高樓大廈越來越多，樹木覆蓋面積卻越來越少;工業生產流程逐漸精細，二氧化碳排放量卻有增無減，自然的生態環境正在不斷地被破壞著。長此以往，青山綠水的負壓也越來越重，隨之而來的便是全球氣候變暖、生態環境失衡、自然災害頻發。尤其是近年來，全球暖化的現象愈加明顯。在大環境下人們也開始并逐漸重視保護環境、綠色發展的重要性。為了進一步探索有效延緩全球變暖的經驗與途徑，我國從節能減排、低碳發展的層面出發，開始了關于低碳城市的試點探索。

關鍵詞：低碳城市? 試點政策? 設計邏輯? 研究

中圖分類號：X321 ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-098X（2021）01（b）-0088-03

Logic Analysis on Policy Design of Low Carbon City Pilot in China

ZHONG? Huanran

（Grade 2018， School of Environmental Science and Engineering， Beijing Forestry University， Beijing，100083 China）

Abstract： For a long time， the quality of the natural environment is closely related to our production， life and even survival. With the advancement of industrialization and urbanization， there are more and more high-rise buildings， but less and less tree coverage; the industrial production process is gradually refined， but the carbon dioxide emissions are increasing... The natural ecological environment is constantly being destroyed. In the long run， the negative pressure of green mountains and green waters is becoming more and more serious， which will bring about global warming， ecological environment imbalance and frequent natural disasters. Especially in recent years， the phenomenon of global warming has become more and more obvious. In the big environment， people began to pay attention to the importance of environmental protection and green development. In order to further explore the experience and ways to effectively delay global warming， China has started the pilot exploration of low-carbon cities from the aspects of energy conservation， emission reduction and low-carbon development.

Key Words： Low carbon city; Pilot policy; Design logic; Research

2009年11月，國務院正式提出了我國2020年控制溫室氣體排放的行動目標。緊接著，國家發改委便發布了《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》（發改氣候[2010]1587號文件）[1-3]。各地相關部門也在國家政策和發改委有關部門的號召下開始了關于低碳城市試點的政策設計、政策落實工作。由此，我國正式拉開了低碳城市試點的帷幕，開始了近10年的低碳城市試點探索歷程。那么，在這一歷程中，我們是怎樣進行低碳城市試點的政策設計的呢？這些政策有著哪些優勢特點，又有哪些不足之處呢？本文以《我國低碳城市試點的政策設計邏輯分析》為題，在簡要了解相關政策通知的基礎上，從低碳城市試點任務與試點范圍兩個層面進行了我國在低碳城市試點的政策設計邏輯探討，并試著提出對于低碳城市試點政策設計的一些想法。

1? 低碳城市試點的相關政策通知簡述

本文參考的政策主要是指發改委發布的《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》，以下簡稱為《通知》[4-7]。本文對我國低碳城市試點的政策設計邏輯分析也將主要圍繞以下兩個層面進行。

1.1 政策通知的主要試點任務

《通知》（發改氣候[2010]1587號文）指出[8-11]，第一批低碳城市試點的具體任務有：（1）編制低碳發展規劃;（2）制定支持低碳綠色發展的配套政策;（3）加快建立以低碳排放為特征的產業體系;（4）建立溫室氣體排放數據統計和管理體系;（5）積極倡導低碳綠色生活方式和消費模式。

據國務院印發的“十二五”控制溫室氣體排放工作方案（國發[2011]41號）可知，我國第二批低碳城市試點共有六項具體任務，除第一批試點中的（1）、（4）、（5）任務外，還增加了“明確工作方向和原則要求”和完善了“建立以低碳、綠色、環保、循環為特征的低碳產業體系”、“建立控制溫室氣體排放目標責任制”共三項任務。

《通知》（發改氣候[2017]66號文）提出的第三次低碳城市試點任務有五項[12-14]：（1）明確目標和原則;（2）編制低碳發展規劃;（3）建立控制溫室氣體排放目標考核制度;（4）積極探索創新經驗和做法;（5）提高低碳發展管理能力。并給出了指導思想和具體的時間安排。

1.2 政策通知的具體主要試點范圍

據地方申報及統籌溝通和研究，我國第一批試點工作確定首先在廣東、遼寧、湖北、陜西、云南五省和天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定八市開展。第二批試點工作確定在烏魯木齊大興安嶺地區、海南省以及北京市、上海市、石家莊市等27個市開展。第三批試點工作確定在內蒙古自治區烏海市等45個城市（區、縣）（名單附后）開展。

2? 低碳城市試點的政策設計邏輯分析

2.1 試點任務層面的政策設計邏輯

首先，在試點任務層面，我國低碳城市試點的政策設計邏輯具有“注重規劃與體系建設”的特點。我國低碳城市試點，一方面始終堅持“編制低碳發展規劃”先行的設計思想，另一方面又非常重視“低碳產業體系”的建設。

其次，我國低碳城市試點的政策設計邏輯具有階段性遞進的特點。具體的，通過第一批、第二批、第三批試點任務的對比可以發現，低碳城市試點的政策設計會根據探索經驗的增多而逐步提升試點任務的水平。比如，第一批、第二批試點初期階段，由于這兩個階段我國在建設低碳城市方面的經驗還不夠充足，尚未形成可供參考實施的低碳管控體系，同時由于試點的范圍有限，國內人民對于低碳生活的意識還不夠強烈，所以我國對于產業體系、數據管理體系的建立，以及低碳綠色生活方式和消費模式的倡導會十分注重。而到了第三批低碳城市試點階段，我國已經有了近7年的低碳城市試點經驗，一些基本的體系、制度已經達到了相對穩定的程度，人民的環保意識也明顯增強，所以我國在低碳城市試點上開始重視考核制度的建立與完善、管理能力的強化與提升、經驗做法的探索與創新等方面的政策設計。

2.2 試點范圍方面的政策設計邏輯

在試點范圍層面，我國低碳城市試點的政策設計邏輯具有明顯的“由點到面”和“以點帶面”特點。

一方面，從試點城市的數量來看，三次試點的城市（此處含省、市、區、縣）數量分別為8、29、45，試點城市數量上有顯著的遞增。三次試點，幾乎已經實現了以全國各省中主要城市為“點”的低碳試點探索，而將這些試點城市連接起來，便形成了一個明顯的低碳城市探索“面”。另一方面，我國低碳城市試點所選取的每個城市都是根據地方申報情況，并統籌考慮各地方的工作基礎和試點布局所選出的具有代表性試驗“點”，換言之，每一個試點城市本身所代表的就是一個以面為單位的點。因此，無論是從試點城市數量上來看，還是從試點城市所覆蓋或輻射的廣度上來看，我國低碳城市試點的政策設計邏輯都具有“由點到面”、“以點帶面”的特點。

3? 結論與建議

通過本文，相信大家對我國低碳城市試點的相關通知和政策設計邏輯有了一定的了解。且2020年，恰好是我國第三批低碳城市試點探索的最后一年。據生態環境部2020年9月25日舉行例行新聞發布會中提到的數據顯示，截至2019年底，我國碳強度較2005年降低約48.1%，已經提前達成了對外設立的控制溫室氣體排放的行動目標。雖然對外目標已經實現，但是在“青山綠水，就是金山銀山”的號召與鼓舞下，我國仍在不斷的進行著建設低碳城市的探索[15]。

在近10年的低碳城市試點探索過程中，我們逐漸掌握了更好實現低碳城市發展的經驗和策略。但由于我國幅員遼闊、人口眾多，所以試點工作尚且無法完全深入到每一個地區，存在試點“深度不足”的問題，所以現階段的低碳城市試點的經驗做法更多的適用于城市區域，要在城市下設的全部縣、鎮、村推廣還存在很大的難度。對此，我們可以嘗試著進行低碳試點覆蓋對象的轉型，比如，可以開展“低碳村鎮試點”探索，可以充分發揮大學生村官、村干部、村民中心的作用，進行貼合村鎮實際的低碳經驗探索，嚴格把關低碳相關政策的落實（對于違規行為進行有效管控，如秸稈焚燒等），推動村鎮低碳示范點的建設，并發揮其積極的帶頭作用。

此外，我國低碳城市試點在政策設計上比較注重管理層面的能力提升以及政策落實的效果，因此，在一定程度上忽略了獎懲政策的設立、實施與兌現。所以，我國低碳城市試點的政策設計也可以從這一角度出發，通過獎懲來督促人們更好地參與到低碳城市的試點與建設、維護工作中去，來規范人們的低碳行為，為早日實現全民的自主低碳生活和維護低碳城市試點的寶貴成果而保駕護航。低碳城市試點與建設是一項持續性的、任重而道遠的工作，這份工作的順利開展與成效取得，不僅需要相關部門及其工作人員的付出貢獻，也需要全體人民的共同支持與共同維護。

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