行政處罰決定因何被撤銷

文 | 張趁心

案情介紹

2013年，村民王某在自己承包的2100平方米土地上建木材加工廠，2016年木材加工廠經營不善，王某和村民張某協商，以65200元將該木材加工廠轉讓給張某建設面粉廠。2018年，張某又將面粉廠以8萬元轉讓給李某之后，李某在該土地上將面粉廠改建為加油站。某縣國土資源局發現后，經過調查認為，李某建設加油站行為已經構成違法占地，遂對李某下達土地行政處罰決定，一是責令李某退還非法占用土地。二是限15日內拆除在非法占用土地上的建筑物，恢復土地原狀。三是對違法占用土地處以罰款。李某接到土地行政處罰決定后，沒有申請行政復議，而是選擇直接上訴縣人民法院，要求撤銷某縣國土資源局的行政處罰決定。縣人民法院審理后認為，某縣國土資源局作出的處罰決定，存在認定事實不清，處罰主體錯誤，應當予以撤銷。據此，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項之規定作出判決：一、撤銷某縣國土資源局作出的土地行政處罰決定。二、被告重新作出具體行政行為。

問題分析

本案錯綜復雜，個人認為以下原因造成土地行政處罰決定被縣人民法院依法撤銷。

一是認定事實不清。本案中，2013年村民王某擅自在自己承包的2100平方米土地上建木材加工廠的行為，沒有得到縣級以上國土部門的批準，已經構成違法占地行為；2016年，王某和張某協商，以65200元將該木材加工廠出租給張某建設面粉廠的行為，同樣沒有得到縣級以上國土部門的批準，已經構成違法出租集體土地使用權行為；2018年，張某又將面粉廠以8萬元出租給李某改建為加油站行為，也沒有得到縣級以上國土資源部門的批準。

本案涉及地塊從耕地改變為加油站過程中，村民王某先后存在違法占地行為和違法出租集體土地使用權行為，村民張某存在同樣違法出租集體土地使用權行為。對此，某縣國土資源部門首先沒有對以上違法事實及責任進行認定和追究行政責任，這是縣人民法院認定國土資源部門“認定事實不清”的真正原因。

二是處罰主體錯誤。本案中李某租賃張某面粉廠改建為加油站行為，是李某簽訂土地租賃合同后改建的行為，是一種間接的違法行為，按照目前國土資源部門的職責和權限，顯然國土資源部門目前沒有權力和資格認定租賃合同違法或者無效，所以，國土資源部門就不能直接認定李某改建加油站是違法行為。

同時，簽訂土地租賃合同是李某和張某之間的一種民事行為，具有一定的法律效力，只有李某和張某自行解除土地租賃合同或者雙方通過民事訴訟方式解除合同的前提下，李某才構成違法占地，國土資源部門才能追究李某的違法占地的行政責任。但是國土資源部門在沒有追究王某、張某法律責任的前提下，就直接認定李某違法占地顯然不當。

三是應分先后處罰。本案中存在多人違法行為，應按違法時間先后順序進行查處，一是村民王某構成違法占地行為，村民王某擅自在自己承包土地上建木材加工廠的行為違反了《中華人民共和國土地管理法》第三十六條第二款的規定，屬于違法占地行為，依據《中華人民共和國土地管理法》第七十六條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條的規定，應責令王某拆除后退還土地，并處罰款。

二是村民王某和張某同時構成違法出租集體土地使用權的行為，違反了《中華人民共和國土地管理法》第二條第三款、第六十三條的規定，應依據《中華人民共和國土地管理法》第七十三條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十八條的規定，對王某和張某沒收違法所得并處罰款，結合規劃情況進行拆除和沒收。

三是李某構成間接違法占地行為，李某通過出租的方式取得土地使用權的行為，違反了《中華人民共和國土地管理法》第三十六條第二款的規定，屬于間接違法占地行為，依據《中華人民共和國土地管理法》第七十六條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條的規定，結合規劃情況處以拆除或者沒收，并處罰款。

案例反思

縱觀本案，王某、張某既是非法轉讓土地的當事人，同時也是本案法律上的利害關系人，國土資源部門實施行政處罰前，應首先將王某、張某列為本案的行政處罰對象或者主體。不能直接認定李某構成違法占地行為。

同時，此行政處罰決定被依法撤銷，再次給國土資源執法部門敲響了警鐘，作為國土資源部門執法人員，要不斷加強法律法規尤其是《土地管理法》《土地管理法設施條例》《行政處罰法》等主要及配套法律方面的學習研究，進一步提高適應復雜案件的分析能力和解決問題的能力。