新形勢(shì)下加強(qiáng)基層事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的思考

閆政敏 閆春霞 夏彥莉 李棟

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展環(huán)境下，盡管基層事業(yè)單位的管理越來(lái)越規(guī)范，內(nèi)部控制建設(shè)不完善的問(wèn)題卻普遍存在。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》等有關(guān)政策文件的出臺(tái)，無(wú)不顯示出國(guó)家對(duì)加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重視，進(jìn)一步說(shuō)明這項(xiàng)工作的重要性。

良好的內(nèi)控管理，能強(qiáng)化廣大干部職工的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，有效防止舞弊腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，有利于事業(yè)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)合法合規(guī)運(yùn)行，有利于提高其公共服務(wù)質(zhì)量與效率，提升其政治經(jīng)濟(jì)文化效益。

當(dāng)前基層事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)過(guò)程中存在的一些問(wèn)題

近年，各基層事業(yè)單位積極推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，并初顯成效，但是，仍然存在不少問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面。

內(nèi)控管理意識(shí)薄弱，重視不夠

從眾多基層事業(yè)單位管理現(xiàn)狀來(lái)看，由于其自身性質(zhì)的特殊性，即資金來(lái)自國(guó)家財(cái)政撥款，很多事業(yè)單位不夠重視內(nèi)部控制工作，在設(shè)置內(nèi)控制度時(shí)未能認(rèn)真結(jié)合單位的實(shí)際情況，出現(xiàn)照本宣科、流于形式的現(xiàn)象。有的事業(yè)單位，人員思想不規(guī)范，缺乏內(nèi)控意識(shí)，認(rèn)為內(nèi)控制度的建設(shè)和執(zhí)行只是財(cái)務(wù)人員的事情，導(dǎo)致其不能主動(dòng)積極參與。還有部分基層事業(yè)單位人員和機(jī)構(gòu)配備不專(zhuān)業(yè)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，雖設(shè)置內(nèi)控管理組織，人員卻從各個(gè)科室臨時(shí)抽調(diào)，七拼八湊，在一定程度上導(dǎo)致內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的提升。

內(nèi)控制度建設(shè)不健全，發(fā)展不完善

多數(shù)基層事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和財(cái)務(wù)管理相混淆，單一的認(rèn)為加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)就是加強(qiáng)財(cái)務(wù)制度建設(shè)，導(dǎo)致內(nèi)控制度建設(shè)不健全，偏重財(cái)務(wù)制度的出臺(tái)，風(fēng)險(xiǎn)管控、流程設(shè)計(jì)、業(yè)務(wù)活動(dòng)、過(guò)程控制等方面的制度嚴(yán)重不足，并且隨著單位的持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，部分單位內(nèi)部控制建設(shè)不能及時(shí)修正完善以適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展需要。

內(nèi)控制度執(zhí)行力不強(qiáng)，有效性不足

有的單位內(nèi)部控制制度建設(shè)相對(duì)完善，但是在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，存在寫(xiě)于紙上、掛于墻上、開(kāi)在會(huì)上、流于形式等情況，未能有效執(zhí)行。內(nèi)部控制制度與單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)水平、業(yè)務(wù)活動(dòng)、管理環(huán)境等的發(fā)展變化脫節(jié)，執(zhí)行效果不理想。

內(nèi)控管理缺乏科學(xué)的監(jiān)督

從內(nèi)控監(jiān)督方面來(lái)看，部分基層事業(yè)單位人情關(guān)系復(fù)雜，內(nèi)控機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，缺乏有效監(jiān)督；有些基層事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)部門(mén)不獨(dú)立，對(duì)單位各個(gè)部門(mén)監(jiān)管有效性不足；還有的基層事業(yè)單位未能設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，只是選定財(cái)務(wù)部門(mén)人員兼任審計(jì)人員，執(zhí)行內(nèi)部審計(jì)工作，專(zhuān)業(yè)性嚴(yán)重不足；更有的基層事業(yè)單位缺乏審計(jì)職能，并未設(shè)置審計(jì)部門(mén)或者選定審計(jì)人員，審計(jì)工作嚴(yán)重缺乏，無(wú)法滿足日常監(jiān)督工作的需要。從外部監(jiān)督而言，目前主要是基層事業(yè)單位的上級(jí)主管部門(mén)、國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)單位定期審計(jì)、項(xiàng)目審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)離任審計(jì)等，對(duì)基層事業(yè)單位的日常活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督不及時(shí)，導(dǎo)致基層事業(yè)單位有足夠的空間和時(shí)間自我調(diào)整，甚至規(guī)避檢查，并不能從根本上起到外部監(jiān)督的實(shí)質(zhì)作用。

建立健全基層事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的有效措施

要建立健全基層事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，需要從不同方面開(kāi)展，完善的會(huì)計(jì)制度、良好的控制環(huán)境、科學(xué)的控制程序相輔相成，影響單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而影響單位可持續(xù)發(fā)展。

全員參與全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，聚焦重點(diǎn)核心業(yè)務(wù)

良好的內(nèi)部控制體系的構(gòu)建，應(yīng)該是一個(gè)全員參與、集體協(xié)作的過(guò)程，貫穿于單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)全過(guò)程。基層事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在全面控制的基礎(chǔ)上，關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，根據(jù)行業(yè)、規(guī)模、性質(zhì)、所處地域等的不同，聚焦重點(diǎn)核心業(yè)務(wù)，根據(jù)業(yè)務(wù)活動(dòng)性質(zhì)，確定重點(diǎn)工作。比如財(cái)政系統(tǒng)的事業(yè)單位，預(yù)算管理就是核心業(yè)務(wù)，收支管理是重點(diǎn)工作；市政管理系統(tǒng)的事業(yè)單位，建設(shè)項(xiàng)目就是核心業(yè)務(wù)，合同管理和資產(chǎn)管理是重點(diǎn)工作；科教文衛(wèi)類(lèi)事業(yè)單位，收支管理是核心業(yè)務(wù)，項(xiàng)目管理是重點(diǎn)工作。

每個(gè)行政事業(yè)單位都有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，內(nèi)部控制既要關(guān)注重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，又要關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重大風(fēng)險(xiǎn)，在堅(jiān)持“重大決策、重大事項(xiàng)、重要人事任免、大額資金支付業(yè)務(wù)”即“三重一大”規(guī)范管理的同時(shí)，不同的核心業(yè)務(wù)和重點(diǎn)工作，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)不同，內(nèi)部控制建設(shè)的設(shè)計(jì)、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)都要有所不同。比如，對(duì)收入業(yè)務(wù)的控制措施主要有建立健全收入內(nèi)部管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)票據(jù)和印章的管控。

樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提升內(nèi)控管理思想，營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境

隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)越來(lái)越重要，樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)、關(guān)注評(píng)估重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從內(nèi)部控制管理角度，將各專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的管理制度與內(nèi)部控制建設(shè)要求相結(jié)合，強(qiáng)化職責(zé)分工、分級(jí)授權(quán)審批，優(yōu)化管理流程，疏堵管理漏洞[1]，將內(nèi)部控制貫穿于單位各項(xiàng)工作中。尤其是在單位層面，管理層領(lǐng)導(dǎo)重視并積極推動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部控制規(guī)范化的關(guān)鍵，要建立以單位“一把手”為主導(dǎo)、各業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人主抓、全體人員共同參與的內(nèi)部控制組織體系，將內(nèi)控意識(shí)貫徹落實(shí)到全面工作、全體人員、全業(yè)務(wù)流程中去，認(rèn)真執(zhí)行內(nèi)控相關(guān)制度，培養(yǎng)良好的內(nèi)控環(huán)境，有效防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生，促進(jìn)反腐廉政建設(shè)工作的開(kāi)展。

強(qiáng)化內(nèi)控制度建設(shè)，提升制度執(zhí)行力，增強(qiáng)內(nèi)控管理的有效性

內(nèi)部控制建設(shè)的關(guān)鍵是制度建設(shè)和信息系統(tǒng)建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)控制度建設(shè)，必然要求各項(xiàng)制度文件的規(guī)范化、透明化，提升制度執(zhí)行力，防范并減少日常工作中出現(xiàn)這樣那樣的差錯(cuò)和漏洞，杜絕人員舞弊現(xiàn)象甚至違法違紀(jì)事件的發(fā)生。將內(nèi)控和信息系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合，可以實(shí)現(xiàn)內(nèi)控制度的程序化和常態(tài)化。但是，不管是內(nèi)部控制制度建設(shè)還是信息系統(tǒng)建設(shè)，都需要增強(qiáng)內(nèi)控管理的有效性，這就要求職權(quán)分離，責(zé)任明確，賞罰分明，強(qiáng)化人員擔(dān)當(dāng)，既各司其職、照章辦事，又相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。

建立健全內(nèi)審機(jī)制，強(qiáng)化科學(xué)監(jiān)督，平衡提升內(nèi)控發(fā)展水平

為了確保內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施，內(nèi)部控制建設(shè)需要不斷加強(qiáng)單位監(jiān)督檢查。單位的監(jiān)督檢查，主要有日常監(jiān)督和專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督，內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)等。基層事業(yè)單位要盡快建立健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)制，或設(shè)立內(nèi)審部門(mén)，或成立內(nèi)審組織，或選定專(zhuān)職內(nèi)審人員，并在實(shí)踐中保持內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，牢固樹(shù)立其權(quán)威性，并使其逐步規(guī)范化制度化，提高內(nèi)審監(jiān)督效能。還要積極配合政府審計(jì)，采取定期審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)等方式，發(fā)揮政府監(jiān)督職能。在政策法規(guī)允許的情況下，也要主動(dòng)引入社會(huì)審計(jì)，發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督力量。

強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部控制制度建設(shè)的評(píng)價(jià)機(jī)制

加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)的監(jiān)督檢查工作，要完善評(píng)價(jià)機(jī)制，制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展評(píng)價(jià)活動(dòng)，找出內(nèi)控缺陷，根據(jù)缺陷屬性，比如是重大缺陷，還是重要缺陷，或者是一般缺陷，判定內(nèi)控有效，亦或失效，繼而調(diào)整完善內(nèi)部控制。特別強(qiáng)調(diào)，在評(píng)價(jià)工作中，自我評(píng)價(jià)是及其重要的，要增強(qiáng)自我評(píng)價(jià)，加大考評(píng)問(wèn)責(zé)力度，強(qiáng)調(diào)擔(dān)當(dāng)作為。通過(guò)自我評(píng)價(jià)，能初步評(píng)估內(nèi)部控制的全面性和有效性，重要性和及時(shí)性，制衡性和適應(yīng)性，進(jìn)而不斷健全完善內(nèi)部控制，尤其是把自我評(píng)價(jià)和績(jī)效考核相結(jié)合，注重考評(píng)問(wèn)責(zé)，一定程度上能強(qiáng)化自我約束，促使自我提升，促進(jìn)提升內(nèi)部控制制度的執(zhí)行效果和效率。

結(jié) 語(yǔ)

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)方向的指導(dǎo)，也反映出內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義。 基層事業(yè)單位要做好內(nèi)控建設(shè)，需要單位領(lǐng)導(dǎo)重視、廣大職工全員參與，思想一致，步調(diào)一致，這樣，才能科學(xué)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，有效防控風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮監(jiān)督的權(quán)威性，提升執(zhí)行內(nèi)控制度的有效性，不斷提升內(nèi)部管理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)作，促進(jìn)事業(yè)單位依法履職。

（河南省新鄉(xiāng)市農(nóng)業(yè)科學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]劉淼.風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)向下提升國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制有效性的對(duì)策思考[J].遼寧經(jīng)濟(jì)，2018，417（12）：58-59.