土地出讓收入劃歸稅務(wù)部門征收對城投影響幾何？

王曉霞

近日，財政部等四部門發(fā)布通知，決定將由自然資源部門負(fù)責(zé)征收的國有土地使用權(quán)出讓收入及另外三項政府非稅收入統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。

由于土地出讓收入在政府性基金收入中占比較高，2020年全國國有土地使用權(quán)出讓收入8.41萬億元，占當(dāng)年全國政府性基金收入的90%以上，以及目前不少地方的建設(shè)和發(fā)展對土地出讓收入依賴很大，消息一出，一些自媒體就本次征收機(jī)構(gòu)改變對土地財政、政府房地產(chǎn)調(diào)控、地方政府融資平臺的影響做了各種爆炸性解讀。

事實上，本次將國有土地使用權(quán)出讓收入等四項非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，是2018年機(jī)構(gòu)改革的后續(xù)。當(dāng)年3月，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確，“將省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項稅收、非稅收入征管等職責(zé)”。同年7月，《國稅地稅征管體制改革方案》對開展社會保險費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)等重點改革任務(wù)進(jìn)行了具體部署。

此前，已有多項非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。如：2019年1月1日起，基本養(yǎng)老保險費(fèi)、基本醫(yī)療保險費(fèi)、失業(yè)保險費(fèi)、工傷保險費(fèi)、生育保險費(fèi)等各項社會保險費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收;2020年1月1日起，將地方政府及有關(guān)部門征收的國家重大水利工程建設(shè)基金，以及向企事業(yè)單位和個體經(jīng)營者征收的水利建設(shè)基金，劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收;2021年1月1日起，將水土保持補(bǔ)償費(fèi)、地方水庫移民扶持基金、排污權(quán)出讓收入、防空地下室易地建設(shè)費(fèi)劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收。

那么，是否真如一些自媒體分析的，國有土地使用權(quán)改由稅務(wù)部門征收，會極大地影響土地財政、房地產(chǎn)市場、地方政府融資平臺呢？答案是否定的，目前，這一轉(zhuǎn)變最大的實質(zhì)性影響是，此前地方政府土地拍賣、出讓金征收及使用的閉環(huán)運(yùn)作被打破，由于稅務(wù)機(jī)關(guān)是中央垂直管理機(jī)構(gòu)，中央政府通過稅務(wù)部門能夠及時、全面掌握各級地方政府的土地拍賣及收入情況。

收入歸屬和預(yù)算歸口不變

通知明確，國有土地使用權(quán)出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收后，其征收范圍、對象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策，將繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。

也就是說，除了征收部門發(fā)生變化以及由此引發(fā)的征收流程的改變，目前土地出讓收入的其他方面政策并未調(diào)整。從收入歸屬上看，國有土地使用權(quán)出讓收入仍全部歸地方政府所有，中央不參與分成。從預(yù)算管理上看，國有土地使用權(quán)出讓收入仍歸口在政府性基金收入中，并未劃入一般公共預(yù)算收入。

地方政府仍將主導(dǎo)當(dāng)?shù)赝恋爻鲎屒闆r，地方財政也依舊對土地出讓凈收入的使用具有支配權(quán)，收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收，不會改變地方財政收入的格局，一些地方依賴土地財政的現(xiàn)狀也不會發(fā)生大的改變。

那么未來中央可能參與國有土地使用權(quán)出讓收入分成嗎？目前看，這種可能性不大。

從中央、地方的收入格局看，2020年中央政府在全國一般公共預(yù)算收入中的占比為45%，雖然受疫情影響較2019年的46.9%有所下降，但總體看中央財政統(tǒng)籌分配的財力較為充足。目前中國收入分配中的主要矛盾在于隨著土地資源日益緊缺，部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府缺乏長期可持續(xù)且具有一定規(guī)模的穩(wěn)定收入來源，解決這一問題需要靠未來逐步推行房地產(chǎn)稅解決，而推出房地產(chǎn)稅是一個漸進(jìn)的、長期的、逐步完善的過程，房地產(chǎn)稅要作為地方政府的主體稅種之一即便在房地產(chǎn)稅推出之后，也還需要很多年才能實現(xiàn)。至少在此之前，考慮到地方政府收入來源及地方政府債務(wù)還本付息壓力等方面，中央政府沒有必要也不會參與地方土地收入分成。

此外，據(jù)了解，現(xiàn)階段中央財政尚未考慮將國有土地使用權(quán)出讓收入由政府性基金收入劃到一般公共預(yù)算收入。

那么，將國有土地使用權(quán)出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收，對房地產(chǎn)市場、房地產(chǎn)商有何影響呢？目前看，這種影響即便有也不會是顯著的。

通知規(guī)定，收入劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門征收后，以前年度和今后形成的應(yīng)繳未繳收入以及按規(guī)定分期繳納的收入，由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征繳入庫。

一位省級城投公司的人士預(yù)計，改由稅務(wù)征收土地出讓收入后，征收力度會加強(qiáng)，由于稅務(wù)部門具有更多的監(jiān)管手段，如稅收違法“黑名單”和聯(lián)合懲戒制度，以前欠繳的相關(guān)收入可能被有力追繳。

不過，其影響依舊是有限的。一位長期從事土地出讓相關(guān)業(yè)務(wù)的人士表示，在現(xiàn)行國有土地出讓收入由自然資源部門負(fù)責(zé)征收的狀況下，對于個別欠繳行為地方政府可能有一些融通性的規(guī)定，但多數(shù)情況下其也可以通過暫停批復(fù)建設(shè)手續(xù)等手段催收。

至于征收部門變?yōu)槎悇?wù)機(jī)關(guān)對房地產(chǎn)市場價格造成巨大影響的分析更加是捕風(fēng)捉影。

對城投平臺影響幾何

按通知，國有土地使用權(quán)出讓收入等四項政府非稅收入統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收采用先試點后推開方式。

自2021年7月1日起，選擇在河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南省（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市）以省（區(qū)、市）為單位開展征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)試點，探索完善征繳流程、職責(zé)分工等，為全面推開劃轉(zhuǎn)工作積累經(jīng)驗。非試點地區(qū)自2022年1月1日起全面實施征管劃轉(zhuǎn)工作。

如前所述，國有土地使用權(quán)出讓收入由稅務(wù)部門征收后，最終全額繳入地方國庫。地方財政扣除土地開發(fā)成本、就土地拍賣凈收益計提保障性安居工程資金、教育資金等各項按規(guī)定需提取的資金后，剩余的凈收益地方政府有自由支配權(quán)，可用于項目注資、劃轉(zhuǎn)一般公共預(yù)算平衡預(yù)算等各方面。

前些年，一些地方政府為推進(jìn)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通常將土地資源注入平臺公司，由其負(fù)責(zé)收儲、拆遷、開發(fā)整理、三通一平等系列土地拍賣前期工作，同時，土地資源作為城投平臺的資產(chǎn)，也是銀行等金融機(jī)構(gòu)向其發(fā)放貸款的重要抵押物。

不過，2018年初國土資源部、財政部等四部門印發(fā)了新修訂的《土地儲備管理辦法》，該辦法將土地收儲職能統(tǒng)一歸口到國土資源部門（現(xiàn)自然資源和規(guī)劃局）下設(shè)的土地儲備中心管理，城投平臺不具備收儲職能，但可接受土儲中心委托進(jìn)行土地一級開發(fā)。一級開發(fā)完成后，城投平臺將土地交給地方土儲中心，由其進(jìn)行收儲和招拍掛。

前述省級城投平臺人士表示，這種運(yùn)作模式下，土地出讓金劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收對其影響有限，因為，近年來平臺公司土地一級開發(fā)成本返還有規(guī)范的流程，該扣什么，能返多少，都有具體規(guī)定，改變征收機(jī)構(gòu)相對來說影響較小。

不過，在他看來，對于平臺公司去土地市場購地，繳納出讓金，然后地方政府再返還其繳納的出讓金或給予其補(bǔ)貼收入，將土地資產(chǎn)在形式上合規(guī)化的地方城投公司而言，本次征收機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變可能會對其產(chǎn)生較大影響。

此外，曾在財政、地產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施項目開發(fā)等行業(yè)從業(yè)多年的北京馳標(biāo)科技有限公司法定代表人李士忠認(rèn)為，國有土地使用權(quán)出讓收入由稅務(wù)部門征收后，“與國有土地出讓有關(guān)的收支結(jié)算渠道很快就會受到影響，得按照當(dāng)?shù)卣芯看_定的流程走;尤其是設(shè)計或者約定了與一定土地出讓收入關(guān)聯(lián)的政府投資項目和企業(yè)投資項目，包括片區(qū)開發(fā)、ABO、EPC、F+EPC項目，不能忽略將來稅務(wù)局這一關(guān)。”