廣東省林業碳普惠交易現狀與對策建議

唐玉鳳，周 偉

（華南農業大學經濟管理學院，廣東 廣州 510642）

聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）在2018 年發布的《IPCC 全球升溫1.5 ℃特別報告》中指出：減少毀林，通過新造林與森林經營增加碳匯以及開發生物質能源是達成將全球變暖限制在1.5 ℃這一目標的重要手段［1］。在2021 年全國兩會上，我國承諾在2030 年前實現碳達峰，并在2060 年前實現碳中和。如何減少碳排放量已成為國際熱點問題。我國是全球碳排放大戶，如何減少碳排放，實現綠色低碳發展，是當前面臨的重大難題。因此，我國對以森林碳匯交易為代表的市場化生態補償機制十分重視。盡管各級政府部門對采用市場化的機制激勵集體林經營者參與森林碳匯供給很關注，但其發展并不如意。自2014 年在我國自愿減排交易信息平臺審定第一個林業碳匯類項目以來，截至2018 年12 月31 日共有約100 個森林碳匯項目被審定，總面積約248萬hm2，而我國森林面積有2.2 億hm2，這意味僅有極少部分的森林面積進入了森林碳匯交易市場，并且參與主體多以國有林的經營者為主［2］。通過碳匯交易誘導農戶營林投入的市場激勵失靈了嗎？部分學者認為，碳匯交易價格低是導致參與森林碳匯交易的林地面積少［3］、森林碳匯供給少［4］和經營主體少［5］的主要原因。據《北京碳市場年度報告2018》公布，2018 年北京市碳市場成交的林業碳匯的平均成交價格為22.68 元/t，超過了2018 年北京市的中國核證減排量（Chinese Certified Emission Reduction,CCER）成交均價（線上與協議轉讓的平均價格分別為9.21 元/t 與5.39元/t），也超過2018 年七省市試點碳排放配額交易的成交均價（21.61 元/t）。基于森林碳匯交易實際成交的數據，可見價格低導致交易量少這一判斷說服力并不足。也有部分學者認為，交易機制的設計在很大程度上影響了森林碳匯的交易量［6-7］。但是，現有關于交易機制設計的研究多是從理論角度進行分析，缺乏具體案例的研究。因此，本文通過對比溫室氣體自愿減排交易機制（簡稱CCER 機制）與廣東省林業碳普惠交易機制（簡稱PHCER 機制），探討廣東省PHCER 機制在促進森林碳匯交易方面發展迅速的原因，以此為政府制定相應政策提供參考，從而實現碳交易機制可持續運行。

1 廣東省林業碳普惠交易現狀

林業碳匯是通過造林、再造林以及森林管理等活動，并且利用光合作用將大氣中所含二氧化碳吸收并固存在植被與土壤之中，進而吸收或減少大氣中的二氧化碳濃度的一種有效緩解全球氣候變暖的手段［8］。我國作為世界第一的能源消費國，碳排放量大，在遏制全球變暖進程中發揮著重要作用，而廣東省為我國經濟最發達的地區之一，在減緩氣候變暖的林業行動中也較早地開展了相關實踐。2011 年，廣東長隆碳匯造林項目在河源和梅州的宜林荒山實施。2014 年7 月21 日，長隆項目通過國家發改委的審核并獲得備案，成為全國首個進入碳匯市場交易的中國林業CCER項目。2015 年5 月，該項目成為國內第一個獲得國家發改委簽發的林業CCER 項目。之后該項目業主與廣東粵電環保有限公司簽訂協議，實現5 208 噸的交易碳排放量，完成國內購買林業CCER的首筆交易。但由于CCER 項目對林業碳匯開發的要求以及方法學相對之前較嚴格和復雜，且審核流程所需的時間以及資金等成本較高，有大量的森林資源無法開發成為CCER 項目。因此，廣東省積極探索效率更高的林業碳普惠模式。本文收集了2017—2021 年廣東省林業唐普惠項目的實際成交情況（表1），分析廣東省林業碳普惠發展的狀況。

從表1 可以看出，自2017 年以來，廣東省林業碳普惠項目已成交17 項，總成交量為927 259 t，成交均價為24.92 元/t。其中，2018 年成交項目最多，共成交6 項，包括5 個林場碳普惠項目、1個貧困縣林業碳普惠項目，貧困縣林業碳普惠項目的成交量約等于5 個林場碳普惠項目總成交量（156 317 t）的2 倍；2019、2020、2021 年都有貧困村林業碳普惠項目，且成交量不低，說明貧困村林業碳普惠供給量大。森林碳匯項目的實施不僅為邊遠貧困地區農戶帶來了經濟收入、就業機會以及新技術，還為其突破資源陷阱提供了外部資源，調動了內部資源以及吸引了政策資源［9］，這是落后貧困地區（具備森林資源優勢）借助森林碳匯項目提升自我發展能力的關鍵［10］。因此，使其參與到森林碳匯交易市場中來不僅可以促進貧困人口就業，將生態效益轉化為經濟效益，提高貧困村的經濟生活水平，而且反過來充分的勞動力投入對森林碳匯的發展也有促進作用［11-12］。2020 年以來，也陸續有其他地市的村參與到碳匯市場中，其成交量不斷處于上升狀態，這都說明將村納入到碳匯市場十分必要。

從整體來看，成交價格不斷上漲。從廣東省東江林場、韶關市翁源縣、河源市國有桂山林場、廣東省新豐江林場等碳普惠項目可以看出，其成交量和價格都在不斷上升。2019 年，總共只成交1 個項目，項目數與成交量均比2018 年減少較多，這可能是由于主管部門的變化導致的。2019 年5月，廣東省生態環境廳替代省發改委接管碳普惠核證減排量的備案申請以及申請流程、交易規則等。雖然主管部門發生了變化，但應不影響森林碳普惠交易的未來發展，這是由于在主管部門更換時，隨文印發了新的《廣東省林業碳匯碳普惠方法學》，鼓勵在全省生態保護區、貧窮地區等地積極開展包含農林業PHCER 在內的有關工作，積極倡導廣東碳排放管理以及交易控排企業和其他相關單位購買這些地方的PHCER。因此，廣東省林業碳普惠發展潛力巨大。

2 廣東省林業碳普惠交易機制及流程

2.1 碳普惠交易機制

隨著中國生態文明建設的不斷推進，也加速了碳匯市場以及碳排放權交易市場的建設。碳普惠機制是一種以小微企業、社區家庭以及個人為主要目標對象，并對其節能減碳的行為進行具體量化并賦予一定價值，建立起以商業激勵、政策鼓勵以及核證減排量交易等相結合并使得廣泛受益的正向引導機制，且以二氧化碳當量作為單位［13-14］。林業碳普惠機制則是鼓勵山區民眾通過利用碳普惠機制及相關的方法學，并結合當地林地情況有效增加碳匯量，大力開發林業碳匯項目，推動林業碳匯項目進入國內外碳排放權交易市場。開發林業碳匯項目、實施林業碳普惠機制不但是作為低碳扶貧、生態扶貧和低碳發展、生態文明建設的切入點，更是推進“低碳扶貧”的有力抓手。碳普惠交易機制的推行不僅有利于政府部門實現緩解氣候變暖的目標，也有利于山區農戶收入的提高，實現“綠水青山就是金山銀山”林業碳普惠制是一種生態保護的創新機制。廣東省開展林業碳普惠試點，通過搭建林業碳普惠交易平臺并使之與碳排放權交易平臺對接，從而實現林業碳普惠核證減排量可以抵消省內控排企業碳排放量配額，因此形成了高排放、高耗能地區對經濟欠發達地區（具備生態資源優勢）的市場化長效補償機制。同時，廣東省還在碳普惠交易平臺上積極探索非控排企業及個人購買林業碳匯的方式，并通過鼓勵社會公眾購買碳匯或捐資造林來積極履行社會責任，從而實現山區貧困人民和社會大眾的扶貧公益相對接。廣東林業碳普惠交易機制作為生態補償機制的一種有益補充，不僅為項目經營者帶來短期穩定的收益，還解決了林業生產周期長、資金回收慢以及風險性較高等問題，有助于緩解山區貧困，為新時期農村生態扶貧提供動力，因而具有生態、社會和經濟等多重效益。廣東林業碳普惠交易機制是一種以綠色低碳發展促進生態文明建設的有益嘗試，也是一種以綠色低碳發展探索生態扶貧的新模式。

2.2 廣東林業碳普惠流程

2.2.1 碳普惠開發流程 廣東省林業碳普惠項目減排量的開發流程如圖1 所示。自愿參與碳普惠試點的項目業主向具備資質的開發機構申請，開發機構對其林業碳普惠減排量進行計量與檢測并出具報告，業主根據報告提出備案申請和碳普惠減排量申請，由地市級生態局審核后提交給省生態環境廳審核，并由其做出終審。廣東省生態環境廳批復省級碳普惠減排量并委托碳排放權交易所對碳普惠減排進行交易，碳排放權交易所發布交易信息并進行登記，有關企業經按照“價格優先，時間優先”的交易規則進行競價，競拍成功后企業履約付款，項目業主獲得碳匯收益。

2.2.2 廣東省林業碳普惠交易運行機制 參照漆雁斌等［15］關于碳交易運行機制的相關研究，從需求方、供給方以及交易規則3 個方面對廣東省林業碳普惠交易機制進行分析。

（1）需求方。2009 年，在哥本哈根世界氣候大會上，中國提出CO2減排目標，即到2020年生產單位GDP 所產生的CO2排放量比2005 年減少33%［16］，根據實際碳排放情況，中國面臨巨大的減排壓力。當前，森林碳匯需求主體包含減排企業和有較強環保意識的社會公眾兩類［17］。潘瑞等［18］認為企業森林碳匯需求主要受內部特征、外部動力以及市場機制三大因素的影響，而社會公眾需求主要受個人特征、主觀意識以及外部條件三大因素的影響。企業森林碳匯需求決策是其在生產經營中需要使用碳排放權許可來排放污染物或其排放量超過了排放定額標準，因此需要在外部政策、引進新技術或者新設備減排以及森林碳匯購買成本之間進行博弈而采取的理性行為［17］，而公眾對森林碳匯需求更多的集中于自發意愿驅動下形成的森林碳匯購買行為。

從表1 公示的購買方來看，林業碳匯深受投資機構（微碳（廣州）低碳科技有限公司、國泰君安證券股份有限公司等）的喜愛。根據《報告》所示，機構投資者在廣東省碳市場中的交易量和交易額均排在前10 位，分別占履約年度的64.43%和63.12%，說明投資者交易活躍且占比較高。高排耗企業是森林碳匯需求的重要主體［19］，這些企業通過購買森林碳匯項目獲得核證減排量，有利于降低企業減排成本，使其具有較強競爭性。企業減排壓力越大，技術減排難度越大，企業在權衡減排成本、超標準排放后的處罰成本以及加入森林碳匯的成本之后，往往尋求帕累托改進，因此增加對森林碳匯的需求量。

（2）供給方。林業碳普惠項目具有廣泛的公眾基礎，其惠及對象是對項目林地具有實際經營管理權限的個人、村集體或者企業，即是林業增匯行為的實施者。開展林業碳匯項目的林業經營者是林業碳匯的供給主體［17］，其行為直接影響了供給的穩定性。森林碳匯的供給方主要包含有國有林場、集體林場、個體農戶以及其他擁有或者經營管理森林資源的個人、企業和其他實體［20］。張弛等［21］基于供給方視閾研究森林碳匯項目，發現企業、科研機構、政府以及農戶行為等共同影響著森林碳匯的供給，認為“企業+科研機構+政府+農戶”這種組織模式是森林碳匯建設項目運行的有效機制。其他學者也有相似的研究結論，曾維忠等［22］認為森林碳匯項目順利實施的必要條件是農戶參與，也是項目長期（20～40 年）可持續運營的重要保障。尤其是隨集體林權制度改革的全面貫徹落實，農戶逐漸成為了森林碳匯交易項目最主要的供給者和最直接的參與者。碳匯建設、經營以及交易都離不開農戶的參與，農戶參與行為直接影響了森林碳匯項目的順利開展和森林碳匯交易的順利實施［23］。而政府作為“看得見的手”，在社會主義市場經濟中發揮著重要的作用。森林碳匯在碳交易市場中有序進行需要政府的支持，政府是連接企業與農戶的中間紐帶。Zhou 等［2］認為森林碳匯提供的減緩氣候變暖服務不但具有非排他性和非競爭性，其收益還可擴張到所有國家和代際，是一種全球性的公共產品，政府部門應該成為其主要的供給方，激勵森林經營者生產森林碳匯。

（3）交易規則。PHCER 交易規則是為規范交易行為、維護市場秩序和保護參與者的合法權益而制定的。從事PHCER 交易的參與主體應當遵守相關法律、法規、規章以及廣州碳排放交易中心相關業務規則的規定，并且遵循公平、公正及自愿平等、誠實信用等原則。參與主體必須具備相應的資格，依法行使權利，履行義務，在規定的時間內，按照意向價格（當日開盤價±10%之內），依據“價格優先、時間優先”的原則進行碳匯交易。交易參與主體之間發生的有關PHCER 交易業務上的糾紛，可自行協商解決，也可依法申請仲裁或向人民法院提出訴訟。

3 廣東省林業碳普惠交易機制特性分析

根據Van Kooten［6］、Gren 等［7］、李玲等［24］的研究，參與主體的選擇、基線的設定以及計入期的選擇是決定森林碳匯交易制度能否長期可持續發展的關鍵。因此，基于溫室氣體自愿減排交易機制公布的《森林經營碳匯項目方法學》《碳匯造林項目方法學》《廣東省林業碳匯碳普惠方法學》（2020 修訂版）的內容，兩者在參與主體、基線的設定、計入期方面的差異如表2 所示。

表2 國家與廣東省碳匯方法學對比Table 2 Comparison of national and Guangdong carbon sequestration methodologies

3.1 參與主體限制存在差異

CCER機制規定的參與主體僅包括企業法人，使得個體農戶無法參與到碳匯交易市場中去。在集體林權制度改革后，這極大地減少了潛在交易量。而廣東省PHCER 機制將參與主體范圍放寬，不僅包括企業法人，還包括個體農戶和村集體。我國的林業碳匯項目大致可以分為兩類：第一類是根據中國碳匯造林要求種植的，第二類是群眾自發種植的，相對于第一類而言，第二類參與主體更廣泛，因此建議將廣泛的農戶納入交易主體范疇［24］。張冬梅等［25］認為，農戶要成為林業碳匯的出售方和受益方，其主體地位的合法性依據需要得以明確，否則會影響到森林碳匯交易的法律效率以及各方當事人的權利，這是因為農戶和村集體等也存在碳交易市場供給，其合法的主體地位的確立能有效激勵農戶參與。從表1 可以看出，韶關市翁源縣等4 縣（市）36 個省定貧困村以及其他村碳匯交易量大（733 330 t），占廣東省林業碳普惠項目總交易量（927 259 t）的79.10%。根據《報告》所示，PHCER 個人投資者在廣東碳交易市場中發揮著較大的作用，參與熱情高漲，帶動市場熱度，投資者（包含機構和個人）2018 年的交易量比2017 年增長199.07%，占總交易量的79.48%、增加了9.28 個百分點。其中，個人投資者交易量同比增長211.20%，占總交易量的6.03%、增加了0.91 個百分點。因此，放寬參與主體的限制、提高碳匯交易市場參與主體的積極性，不僅是對CCER 規定的參與主體的一種補充，還有利于完善中國的碳匯交易市場。

3.2 土地基線與碳匯量基線的設置存在差異

在土地基線方面，《京都議定書》中的清潔發展機制規定，參與造林項目的土地必須是過去50 年以來的無林地，再造林項目的土地必須是1990 年1 月1 日以來的無林地；CCER 機制規定參與碳匯交易市場的林地為2005 年2 月16 日以來的無林地，而廣東省PHCER 機制規定參與地塊為2015 年1 月1 日以來的無林地。南方地區（如廣東省、福建省等）水熱條件較好，樹木生長周期短，林業種植面積廣泛。對于這些地區來說，滿足“2005 年2 月16 日以來的無林地”這一條件的林地較少，這就使得滿足其他條件而不滿足時間條件限制的林地無法參與到碳匯交易市場中。而對于2015 年1 月1 日以來的無林地，時間限制的放松使得有更多的林地面積被納入林業碳匯市場中，增加了林業碳匯供給。而在碳匯量基線方面，CCER 機制規定以項目邊界內各碳庫中的碳儲量變化之和作為基線，對于林業資源豐富的地區，其固碳水平高，相應的邊界內各碳庫中的碳儲量變化之和也較大，額外性較小。參與主體的收益以額外性的大小來衡量，因此以此作為基線，對于林業資源豐富的地方來說，獲利空間減少，將影響到參與主體的積極性。廣東省林業碳普惠交易機制以項目所在地市林地平均固碳水平為基線，對于很多林地資源豐富的地區，將會使得他們的獲利增加，有利于調動該類地區參與主體的積極性，使他們更愿意參與到碳匯交易市場中，從而擴大碳匯交易量。因此，基線的確定、額外性的保證以及碳匯計量和監測技術的完善是林業碳匯項目順利實施的前提［26-27］，也有助于林業碳匯項目的順利開展。

3.3 碳普惠項目計入期存在差異

計入期是指項目活動相對于基線情景產生額外溫室氣體減排量的時間區間，其起始日期應與項目開始日期相同。CCER 規定在未頒布相關規定以前，計入期最短為20 年，最長不超過60 年；PHCER 規定項目計入期為10 年，且碳普惠試點地區減排量產生時間不得早于2015 年1 月1 日，非試點地區減排量產生時間不得早于2019 年1 月1 日。對于參與碳匯的主體來說，計入期和監測期越長，交易周期越長，資金回收越慢，則他們面臨的風險和不確定性越大，因此部分參與主體未進入碳排放交易市場。廣東省林業碳普惠項目的計入期為10 年且核算周期至少為1 年，使得農戶定期獲得收益，降低了經營風險。CCER 規定計入期最短為20 年且5 年監測1 次，給森林碳匯項目的發展帶來極大的風險和不確定性。集體林權改革后，林業生產多為一家一戶的分散經營模式，這種小林戶的經營不僅難以形成規模經濟，還難以承擔林業的生產成本，也無法提供穩定的資金支持［28］，在計入期較長時往往不愿意參與。白江迪等［29］通過設計時間偏好試驗，運用有序結果的累計比數Logit 回歸模型分析得出，農戶時間偏好程度與開展森林碳匯經營意愿呈顯著負相關。他們認為隨著時間偏好程度的增加，農戶時間價值觀念越強烈，因此越傾向將森林資產變現，在加入森林碳匯經營目標后，如果林木采伐期延長，這會使得時間偏好程度高的農戶不愿意開展森林碳匯經營。除測量和監測之外，還必須考慮合同管理，森林碳匯的購買者必須與賣方簽訂合同。如果合約期過長，一旦有更好地機會出現，締約方可能在合約期結束前就違反了合同［5］。考慮到支付結構和合約期的合理性并鼓勵實農戶參與碳匯項目，因此也要定期給予碳匯經營者實際利益。廣東省林業碳普惠項目更符合農戶的時間偏好和規避風險和降低不確定性的意愿，會激勵更多的農戶參與到碳匯交易市場，從而促進廣東林業碳普惠項目一直在不斷發展，且方法學的內容也在根據實際情況而不斷調整。相比之下，CCER 項目由于要求過高而導致項目進度停滯不前。

4 對策建議

林業碳普惠作為林業應對全球氣候變暖的市場機制的方式之一，是實現減排目標的重要途經，同時也是探索“生態扶貧”、“低碳扶貧”的新路徑。現有林業碳普惠交易量和實施項目表明，發展林業碳普惠是一種具有多重價值的舉措。林業碳普惠交易不僅有利于促進林業經濟的發展，增強林業碳匯功能；還有利于盤活綠色資產，提高林業主體經營性收入；最終有利于實現碳普惠和碳交易市場的有機融合，促進碳交易市場健康長足發展。因此，為了保證碳普惠交易機制的可持續運行，可采取以下對策建議：

一是放寬參與主體限制，降低交易成本，激發碳匯市場活力。在CCER 項目中，森林碳匯的供給主體主要是國有林場，大量的森林經營碳匯項目進入市場，碳匯供給量很大。但事實上，已有研究表明，這有可能導致市場的扭曲與混亂［30］。同時，CCER 機制規定的參與主體僅為企業法人，限制了集體林地經營者的參與。因此，需要激勵農戶參與到碳交易市場中去，同時適當控制國有林場的參與規模，在國有林場和個人農戶參與權衡之中實現整體收益最大化。

二是合理界定基線，擴大參與碳交易的林地面積。就目前而言，參與到碳交易市場的林地面積占總面積的比重相對較小，嚴重限制了林業碳普惠的進一步發展，因此根據各地實際的林地生長情況來制定基線，確保更多的林地參與到林業碳普惠項目中來，實現“營林人”到“賣炭翁”的過渡，從而推進林業碳普惠高效發展。

三是因地制宜，合理設定計入期。根據各個地方的實際情況制定合理的計入期和核算周期，同時需要每年對經營主體的收益進行量化，降低經營的風險性和不確定性，給予造林人實際的切身利益，以此來調動他們的積極性，增加參與碳交易的林地面積，使得他們在獲得經濟收益的同時取得良好的生態效益。

四是建立適當約束機制，保證森林的固碳效果。為了確保固碳機制取得切實的成果，需要制定相應的政策來監督經營碳匯收益是否實際分配到項目主體，并由此激勵項目主體增加保護和造林投入，形成一種良性循環，實現經濟效益、社會效益和生態效益的統一。