深化排污許可制度改革的意義

摘要：排污許可制度在我國推行已有30余年，經(jīng)過多年探索，現(xiàn)逐步發(fā)展成為一項(xiàng)核心的環(huán)境管理制度。深化排污許可制度改革，有助于促進(jìn)環(huán)境管理制度體系之間順暢銜接。通過企業(yè)“自證清白”提高排污單位依證排污的守法意識，利于形成具有完整系統(tǒng)、可追溯的全過程環(huán)境管理制度。為持續(xù)完善排污許可制度改革，執(zhí)法人員還應(yīng)嚴(yán)格按證執(zhí)法、依證管理，引導(dǎo)公眾參與，形成企業(yè)自覺守法、監(jiān)管者透明執(zhí)法、公眾積極監(jiān)督的環(huán)境管理氛圍。

關(guān)鍵詞：排污許可制度; 環(huán)境管理; 改革

中圖分類號：X32? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：2095-672X（2021）01-0222-04

DOI.10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2021.01.037

Analysis on the significance of deepening the reform of pollutant discharge permit system

Gao Fei

（Wuhan Research Academy of Environment Science，Wuhan Hubei 430015，China）

Abstract：Pollutant discharge permit system has been implemented for more than 30 years in China，it has developed into a core environmental management system. The reform of pollutant discharge permit system is helpful to promote the connection between environmental management system. The law-abiding consciousness could be improved through the enterprise "self-certification of innocence"，and it also helps to construct a complete and traceable environmental management system. In order to continuously improve the reform of the pollutant discharge permit system， the law enforcer should also manage the enterprise strictly according to the certificate and guide public participation，forming an environment which the enterprise abide by the law conscientiously， the regulators enforce the law transparently and the public supervise actively.

Keywords：Pollutant discharge permit system;Environmental management;Reform

為改善環(huán)境質(zhì)量，我國從20世紀(jì)80年代后期開始實(shí)踐排污許可制度，在探索中逐步前進(jìn)。1988年《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（2007年廢止）是對水污染物排放許可制度的初步探索。《水污染防治法》（2008年修訂）、《排污許可證管理?xiàng)l例》（2008年征求意見稿）對排污許可制度的法律地位逐步加以明確[1]。《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等法律對排污許可制度提出了原則性的要求。2016年《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》從頂層設(shè)計上對排污許可制度改革加以明確，2017年《排污許可證暫行辦法》及《排污許可管理辦法》將排污許可證管理內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)了管理的可操作性性。一系列涉及各個重點(diǎn)行業(yè)的排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范奠定了排污許可證制度的技術(shù)基礎(chǔ)，逐步充實(shí)了技術(shù)框架體系[2]。2020年9月生態(tài)環(huán)境部新頒布的《環(huán)評與排污許可監(jiān)管行動計劃（2021-2023年）》及其工作方案，進(jìn)一步推進(jìn)了環(huán)評審批與排污許可監(jiān)管的銜接，充分發(fā)揮環(huán)評源頭預(yù)防與排污許可全過程監(jiān)管的制度優(yōu)勢，形成監(jiān)管合力，這些都為排污許可制度改革的深化提供了方向和支撐力量。

1? ? 深化改革促進(jìn)排污許可制度與總量

控制制度銜接

根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》，我國實(shí)行的重點(diǎn)污染物排放總量控制制度中總量控制指標(biāo)由國務(wù)院下達(dá)，總量分解任務(wù)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)落實(shí)。《大氣污染防治法》及《水污染防治法》中分別對重點(diǎn)大氣污染物及水污染物排放實(shí)施總量控制。該制度以行政區(qū)域?yàn)閱挝唬陨隙路纸饪偭恐笜?biāo)控制，政府對其轄區(qū)內(nèi)總量指標(biāo)負(fù)責(zé)，一旦出現(xiàn)超總量或未達(dá)到環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，需采取加嚴(yán)許可排放量的措施，以保障環(huán)境質(zhì)量。

排污許可制度的改革改變了自上而下的分解總量控制指標(biāo)的制度，建立了自下而上的企業(yè)總量控制制度。通過在排污許可證中載明企業(yè)的許可排放量，時刻敦促企業(yè)自查自糾，明確自身責(zé)任。排污許可制度的改革將總量控制的范圍統(tǒng)一到固定污染源，責(zé)任劃歸到企業(yè)主體，明確企業(yè)對其排放行為負(fù)責(zé)，規(guī)范企業(yè)排污行為，有助于公眾掌握監(jiān)督依據(jù)。排污許可制度通過明晰總量指標(biāo)，從源頭上解決產(chǎn)權(quán)不清帶來的“搭便車”及外部性問題，推動企業(yè)合理利用環(huán)境資源[3]。

2? ? 深化改革促進(jìn)排污許可制度與環(huán)評

制度銜接

環(huán)評制度與排污許可制度都是我國污染源管理的重要制度，深化改革的重點(diǎn)是探索如何實(shí)現(xiàn)兩者的有效銜接。環(huán)評制度旨在從源頭預(yù)防項(xiàng)目可能帶來的環(huán)境污染，對項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析預(yù)測，并提出措施要求[4]。排污許可證是企業(yè)運(yùn)營期的唯一行政許可，企事業(yè)單位的排污情況必須滿足排污許可證的載明內(nèi)容，其為企業(yè)守法、政府執(zhí)法、公眾監(jiān)督提供了重要依據(jù)，具有重大的意義[5]。環(huán)評制度與排污許可制度兩者之間并非“你強(qiáng)我弱”或是“有你無我”的矛盾關(guān)系，其改革應(yīng)做到兩者“你中有我，我中有你”，充分銜接，起到協(xié)同增效作用。在時間節(jié)點(diǎn)上，污染源排污許可證的申領(lǐng)工作必須在產(chǎn)生實(shí)際排污行為前完成;在內(nèi)容要求上，排污許可證中應(yīng)載明環(huán)評文件及批復(fù)中的污染物排放相關(guān)內(nèi)容;在環(huán)境監(jiān)管上，排污許可證的執(zhí)行情況是項(xiàng)目開展環(huán)境影響后評價的主要依據(jù)。環(huán)評制度重在前期預(yù)防，是項(xiàng)目落地的“準(zhǔn)生證”[6]，排污許可強(qiáng)調(diào)事中守法，事后監(jiān)管，是載明項(xiàng)目污染物排放與治理措施相關(guān)信息的“身份證”[7]，兩者相輔相成。環(huán)評制度把控項(xiàng)目準(zhǔn)入，排污許可制度把控項(xiàng)目運(yùn)營，通過改革實(shí)現(xiàn)對固定污染源從預(yù)防到管控的全過程監(jiān)控。

3? ? 排污許可制度改革下的企業(yè)監(jiān)測制度

我國處于工業(yè)化后期階段，企業(yè)眾多且污染因子各不相同，污染源量大面廣，生態(tài)環(huán)境部門難以完成對全部企業(yè)的監(jiān)測工作，因此由企業(yè)自行完成監(jiān)測不僅能提高工作效率，更能提升企業(yè)自我守法的管理意識及主動性，從“要我守法”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙胤ā盵5]。《環(huán)保法》《水污染防治法》及《大氣污染防治法》中對企業(yè)自行監(jiān)測做出了明確要求，使其真正做到有法可依。排污許可證及相關(guān)行業(yè)自行監(jiān)測技術(shù)指南從監(jiān)測內(nèi)容和要求上規(guī)范了企業(yè)的自行監(jiān)測行為，排污單位需要根據(jù)排污許可證要求，實(shí)行企業(yè)承諾、自行監(jiān)測、臺賬管理、污染治理設(shè)施運(yùn)行記錄、環(huán)境應(yīng)急預(yù)案報備與監(jiān)督、信息公開等制度。通過持證排污，按證運(yùn)行和自證守法強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)保主體責(zé)任意識，推動污染源監(jiān)測逐步改進(jìn)與完善。

排污許可制度是全過程管理污染源的核心制度，強(qiáng)調(diào)持證排污、按證排污，對企業(yè)的排污情況建立可追溯的檔案，形成全過程環(huán)境守法證據(jù)鏈條，意味著對排污單位的管理從傳統(tǒng)的粗放化管理模式向證據(jù)化管理模式轉(zhuǎn)變。

4? ? 排污許可制度改革下的環(huán)境執(zhí)法變化

在檢查目標(biāo)上，傳統(tǒng)的環(huán)境執(zhí)法主要是通過現(xiàn)場檢查污染治理措施是否能夠做到達(dá)標(biāo)排放，屬于末端環(huán)境執(zhí)法;排污許可制度下的環(huán)境執(zhí)法是污染物全過程監(jiān)管的模式，從原輔料選擇、生產(chǎn)工藝、治理技術(shù)、監(jiān)控監(jiān)測數(shù)據(jù)等全方面規(guī)范，讓企業(yè)做到“說得清”，讓執(zhí)法者“管得住”。生產(chǎn)過程中的設(shè)備管理、治理設(shè)施的運(yùn)行及臺賬管理等是執(zhí)行排污許可證的管理保障，污染物監(jiān)測監(jiān)控數(shù)據(jù)和信息公開化加強(qiáng)了排污制度實(shí)施的透明性，構(gòu)成了排污許可制度的長效保障。

在執(zhí)法方式上，傳統(tǒng)的環(huán)境執(zhí)法工作主要依靠執(zhí)法人員的執(zhí)法，兼顧信訪舉報及公眾監(jiān)督。排污許可制度下的環(huán)境執(zhí)法根據(jù)排污單位的不同情況采取不同的執(zhí)法方式，環(huán)境信用程度較高的排污單位以其自主環(huán)境管理為主，環(huán)境執(zhí)法為輔;對環(huán)境信用程度較差的單位嚴(yán)查排污許可證中暴露的問題，加大處罰及信息公開的力度，促使排污單位自覺守法。傳統(tǒng)的執(zhí)法方式以現(xiàn)場檢查為主，執(zhí)法者與企業(yè)之間是“貓抓老鼠式”的環(huán)境執(zhí)法。排污許可證環(huán)境執(zhí)法以企業(yè)臺賬、數(shù)據(jù)等為檢查重點(diǎn)，兼顧現(xiàn)場檢查。通過初期的行政執(zhí)法與守法約束，促使排污單位逐步轉(zhuǎn)向自覺環(huán)境守法。

5? ? 深化排污許可制度改革的建議

排污許可制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，深化排污許可制度改革，有利于環(huán)境管理制度體系順暢銜接;有利于促進(jìn)排污單位自覺守法，擺脫以往單純依靠政府監(jiān)管“保姆式”的管理制度;有利于形成權(quán)責(zé)分明、監(jiān)管有效的全過程污染管理制度。生態(tài)環(huán)境部自2017年起在全國范圍內(nèi)啟動排污許可證核發(fā)工作，2020年完成對所有固定污染源的排污許可證核發(fā)全覆蓋工作。嚴(yán)格按證執(zhí)法、依證管理是落實(shí)排污許可制度的重要保障，通過執(zhí)行報告、臺賬管理、在線監(jiān)測等數(shù)據(jù)核查企業(yè)日常排污情況，檢驗(yàn)企業(yè)是否嚴(yán)格落實(shí)排污許可證的管理要求;增加企業(yè)環(huán)境違法成本，對無證排污或超額排污的企業(yè)，嚴(yán)格依法予以處罰并及時公布社會;加強(qiáng)社會監(jiān)督，一方面應(yīng)及時公布排污行為的落實(shí)情況及監(jiān)測情況，做到信息透明，另一方面鼓勵公眾曝光無證排污或不按證排污行為，加強(qiáng)公眾環(huán)境管理意識。

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收稿日期：2020-9-25

作者簡介：高菲（1988-），女，漢族，碩士，工程師，研究方向?yàn)榕盼墼S可證核發(fā)、環(huán)境影響評價、環(huán)境管理相關(guān)工作。