鄉村振興中嚴明政府生態環境保護責任體系建構探析

李宇遐 劉永君

摘要：鄉村的主要功能之一是守護和營造農村的生態環境。加強農村生態環境治理體系和治理能力現代化建設、實現生態宜居美麗鄉村戰略目標的關鍵在于嚴明政府生態環境保護責任制度。本文在研究政府生態責任發展歷史邏輯的基礎上，將嚴明政府生態環境保護責任置于中國生態文明建設的偉大事業中，剖析了鄉村振興中政府生態環境保護責任制度存在的問題，著重探索了鄉村振興中嚴明政府生態責任的體系建構：首先，要強化底線思維：發展綠色農業、保證農業生態安全、推動農業生態生產力發展;其次，要樹立生態文明信仰、明晰各級地方政府保護生態環境責任;最后，加強生態保護責任追究制與激勵體制建設，實現地方政府及其工作人員的權利與責任統一、發揮人民群眾的監督作用、壓實鄉村振興中政府的生態責任。

關鍵詞：鄉村振興;嚴明政府生態環境保護責任;歷史邏輯;體系建構

中圖分類號：X322? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：2095-672X（2021）01-0173-07

DOI.10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2021.01.029

The historical logic and realization path of the government's responsibility for ecological

protection

Li Yuxia ，Liu Yongjun

（Binzhou Medical University，Yantai Shandong 264003， China）

Abstract：One of the main functions of the village is to protect the rural ecological environment. Strictly clarifying the government's ecological environmental protection responsibility system is an important starting point for strengthening the modernization of the rural ecological environment governance system and governance capabilities， and achieving the strategic goal of ecologically livable and beautiful rural areas. Based on the historical logic of the development of government ecological responsibility， this paper puts the strict government's ecological environmental protection responsibility in the great cause of China's ecological civilization construction， and analyzes the main problems and their roots of the government's ecological environmental protection responsibility system in rural revitalization. Explored the realization path of strict government ecological responsibility in rural revitalization： first， we must strengthen bottom line thinking， develop green agriculture， ensure agricultural ecological security， and promote the development of agricultural ecological productivity; secondly， we must establish ecological civilization beliefs and clarify the ecological environment of local governments at all levels Responsibility for protection; Finally， strengthen the accountability and incentive system for ecological protection， realize the unity of the rights and responsibilities of local governments and their staff， give play to the supervision role of the people， and consolidate the ecological responsibilities of the government in rural revitalization.

Key words：Rural revitalization; Strict government responsibility for ecological protection; Historical logic; Realization path

為了改變我國生態環境污染，生態系統脆弱，生態安全風險高的現實狀況，十九大明確要求加快生態文明體制改革和總體設計，十九屆四中全會提出嚴明生態環境保護責任制度，這是推動生態文明建設的重要舉措。鄉村振興中推動農村生態文明建設的重要抓手是加強政府生態環境保護責任。

1? ? 嚴明政府生態環境保護責任制度的

歷史演進

政府生態環境保護責任制度建設，經歷了比較長的發展時期，現已形成基本制度體系。2005年，國務院為了落實科學發展觀、推動生態文明發展，通過了《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，提出建立政府主管部門領導的生態環境保護責任人制度，并在嚴格考核的基礎上實行問責制。2010年，福建省、云南省、廣西壯族自治區相繼頒布了生態環境保護責任相關制度并在實踐中推行。2013年，十八屆三中全會提出建立系統的生態文明制度和生態責任終身追究制度。2015年8月，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》對縣級以上黨委和政府部門領導干部生態責任做出了明確規定，在權力和責任統一基礎上，把干部在任期間的環境保護和生態效益作為提拔任用考核標準，做到“權責一致，終身追究”。2016年7月，實施《中國共產黨問責條例》，為黨的責任制度建設提供了制度保障，把失責必問、問責必嚴變成常態化管理;2016年12月，《“十三五”生態環境保護規劃》，把生態環境保護責任由省、市推廣到縣級政府部門，并對各自的生態環境保護責任做出了明確劃分;2018年，《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，建立制度建設，強化各級政府生態環境保護責任意識，使政府成為農民經濟利益和生態利益的忠實維護者。

鄉村振興中政府生態責任建設也在穩步推進，2018年鄉村生態文明發展戰略重點是建設美麗鄉村，著力點生態宜居的目標和任務是“2020年農村人居環境明顯改善，美麗宜居鄉村建設扎實推進，農村生態環境明顯好轉，農業生態服務能力進一步提高。……2035年，農村生態環境根本好轉，美麗宜居鄉村基本實現。……2050年鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。”[1]，嚴明政府生態環境保護責任要抓“農村環境監管能力建設，落實縣鄉兩級農村環境保護主體責任”[1]，用健全的生態文明責任制度推動鄉村生態文明建設偉大戰略目標的實現。把嚴明政府生態責任由省、市、縣推及到鄉級政府，由此展開政府生態責任全面化、系統化建設新局面。

通過以上梳理，可以看出嚴明政府生態環境保護責任制度政策的出臺環環相扣、層層推進，從領導干部生態環境保護考核制度、離任后自然資源審計制度、生態環境損害終身追責制等方面都做了制度約束，推動了生態文明建設的歷史進程。但是，生態環境保護責任制度系統化和基層政府生態環境保護責任具體化實施有待于進一步加強和完善，落實地方各級政府生態環境保護責任制度執行力任務仍然艱巨。

2? ? 鄉村振興中嚴明政府生態環境保護

責任制度存在的問題剖析

2.1? ? 在綠色農業發展中，部分地方政府不作

為或者是少作為

鄉村振興產業興旺的目標是實現綠色發展。但是，由于受經濟利益影響，農民發展綠色農業動力不足，主要根源是農業、農村經濟發展和生態環境之間矛盾突出。目前，受農業發展大環境和市場經濟影響，農民往往會遇到比較現實的問題是發展綠色農業不能得到相應的經濟效益。農業生產中過量使用化肥和農藥的巨大危害農民心知肚明，但是，由于以往農業生產中大量使用化肥降低了土地肥力，繼續使用化肥才能保持或者提高產量。大量使用農藥使農業害蟲增強了抗藥性，如果不能做到應時應節精準保持或者加大農藥噴灑量，會嚴重影響農產品外觀質量和產量，降低農民經濟效益。理論上講綠色產品會受到消費者歡迎，但結果往往事與愿違。究其原因有四：一是有些地方政府部門對引導綠色農業發展缺乏可行性政策，綠色農產品檢測機制不健全不普遍;二是市場經濟發展大潮中，政府對綠色產品扶持力度不夠或者措施不到位，不能及時解決農民經濟利益和生態效益的矛盾問題;三是生態農產品生產、銷售流通渠道不通暢，農產品與消費者之間存在很多中間環節，農產品到了消費者手中，價格會不斷攀升，最終導致部分生態農產品滯銷;四是為了追求政績和形象工程，近年來有些地方進行的農產品促銷活動，往往變成形象工程和面子工程，不能真正解決產業興旺和美麗鄉村結合問題。這些問題導致的結果是農民為了生存只重視交換價值，把產量和價格放在首位，而忽視農產品使用價值，使農產品質量安全問題和生態安全問題缺乏源頭管理，嚴重制約綠色農業發展。

2.2? ? 農村生態環境保護責任系統化體制和機

制不夠健全

受新型冠狀病毒影響，2020年經濟發展出現下滑趨勢，環保投資力度減弱，部分環境污染由點源污染向面源污染擴散，農村生態文明建設任務艱巨。而農村生態環境保護缺乏系統化體制和機制，制約著農村生態環境保護工作發展：一是農村生態環境保護主體責任缺失。鄉村生態文明建設和環境污染治理主體是農民，由于農民群體的局限性，大部分農民生態環境保護知識貧乏，對于環境污染危害認識不足，當農村環境污染發生需要發揮農民保護者主體責任時，農民常常成為一個抽象范疇主體而無法落實，使保護農業和農村生態環境的農民主體責任缺失。二是農村生態環境保護監管主體責任缺位。作為監管農村生態環境保護的地方政府和基層干部，部分人缺失底線思維，受經濟利益驅使罔顧農業和農村發展空間、農民生存空間和生態環境損害修復空間等問題，使保護農村生態環境監管者缺位。三是農村生態環境執法責任失位。在農村生態環境保護中選擇性執法問題比較嚴重，有經濟利益會出現多部門共同執法，多個層次機構共同管理的局面。否則就會應付差事、踢皮球，不擔當，不作為。甚至為了謀取個人私利官商勾結，充當危害農村生態環境利益的保護傘。四是生態環境保護責任制度追究空位。當農村環境污染發生時，有時會出現沒有相應法律制度來追究失責者責任，即使有制度常常出現責任落實不到位，沒有用壓實生態環境問責制度來倒逼生態文明建設，部分干部更加無所顧忌，使農村生態環境污染問題成為難以解決的頑疾。

2.3? ? 鄉村振興戰略中部分地方干部形式主義

嚴重，缺乏實事求的工作態度

以人民利益為中心推動農村生態宜居建設工程是當前鄉村振興的主要任務。實踐中一些部門和干部缺乏生態責任，在畸形利益驅動下大搞形象工程和政績工程。有些地方脫離農業農村生產生活實際和生態環境治理的系統性，片面搞小村合并成大村運動;有些地方在精準扶貧中，在縣城為貧困戶集中建設住房，不允許農民回村進行農業生產勞動而撂荒土地;有些地方為了響應農村廁所革命，建成水廁卻沒有配套水循環設施而難以正常運轉;有些地方為了應付檢查，出現了平地上孤零零放上馬桶的荒唐現象。出現這些問題的根源是部分政府干部保護農村生態環境責任心缺乏，不能堅持實事求是思想路線，缺乏為人民服務的初心和擔當。目前，提高農村環境保護約束性指標，改善農村空氣、水源和土壤質量，改變農村人居環境臟亂差問題亟待解決。

3? ? 鄉村振興中嚴明政府生態環境保護

責任體系建構

3.1? ? 鄉村振興中建構政府生態環境保護責任

體系的基礎是堅守的底線思維

3.1.1? ? 發展綠色農業是實現農業現代化的必

由之路

鄉村振興中政府保護農村生態環境責任重大。首先，政府要充分利用生態環境系統性和整體性特點，支持綠色循環生態農業發展，建立山水林田湖草一體化農村生命共同體。農業生產中要保證清潔空氣，純凈水源和優良土壤，減量化使用農藥化肥，保證我國糧食生態安全，實現農業農村生態環境系統內、各個子系統相互作用、和諧共生。其次，政府要引導生態農業發展方向，增加生態農業補貼力度，暢通綠色農產品流通渠道，充分發揮市場機制決定性作用，建立健全高質量、高效益綠色生態產品價值實現多元機制。再次，保障中國糧食安全和菜籃子安全，提供更好生態農產品和優質農產品，滿足人民日益增長的對優質農產品和優美生態環境需求，保障人民群眾基本的生態權益底線，使農民在綠色農業發展中既能獲得金山銀山，又能享受綠水青山，提高農民生活幸福感，為解決新時代社會主要矛盾提供必要條件。

3.1.2? ? 農業生態安全是保證農業、農村生態

平衡的安全閥

鄉村振興中生態環境保護責任制度建設，必須遵循農業農村生態發展規律和經濟發展規律，在發展經濟基礎上保證農業生態安全，守住生態環境保護底線。生態環境保護底線是根據農業農村生產發展自然規律提出的生態最低要求，生態保護紅線是農業生產發展不可逾越的界限，“以國土空間規劃為依據，把城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。”[2]。目前，永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界線劃定工作正在貫徹落實中，政府部門要依據農村不同地區自然資源稟賦和生態環境條件，確保農村生態環境質量底線和農業耕地面積不減少、質量不降低。在生態優先前提下，科學合理制定農業農村經濟生態化產業發展計劃和經濟發展機制“包括利益驅動機制、生態補償機制、經濟約束機制、利益激勵機制和協調發展機制，促進鄉村生態功能與生產功能協調有序發展。”[3]，在保障農業生態安全前提下，在動態平衡中實現經濟效益、生態效益和社會效益互利多贏，達到政府保護生態環境契約承諾與目的的高度統一。

3.1.3? ? 生態生產力是推動農業現代化發展主

要動力

習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理論，深刻闡明了生態生產力在推動農業現代化中的重要作用。作為生產力要素之一的自然資源是有價值的勞動對象，它是經濟發展的基本條件。農業生產中無償或者低成本使用生態資源，雖然降低了農產品成本，卻造成了生態資源巨大浪費。農業生產中生態資源并不是取之不竭用之不盡的，鄉村振興中要在充分認識農業生態資源有限性、稀缺性和不可替代性的基礎上，確立農業生態資源的利用上限。把環境消耗記入農業生產成本中，評估農業生產環境代價，達到自然生態價值向經濟價值和經濟利益的轉化[4]。對農村生態環境資源所有權和使用權進行確權登記，實現生態資源有償使用，把農村生態資源轉化為農業發展生產力，落實習近平總書記保護生態環境就是保護生產力的生態文明思想，推動農村生產力發展，提高農民經濟利益，改善農村生態環境，使美麗生態環境成為鄉村發展的寶貴財富，充分實現“生態惠民、生態利民、生態為民”[5]，推動農業農村經濟發展。

3.2? ? 鄉村振興中嚴明政府生態環境保護責任

體系建構的保障是加強政制度建設

3.2.1? ? 樹立生態文明信仰是嚴明政府生態責? ? ? ? ? ? ? ?任的根本前提

農村生態環境是我國環境結構的基本元素，保護農村生態環境關系到整個國家的環境質量和水平。各級政府要重視農村生態環境保護問責制度的建立和完善，嚴明政府生態環境保護責任，提高環境污染治理工作效能。20世紀70年代末80年度初，在產品極度貧乏中我國走上了改革開放道路，為了追求農產品高產量，農業生產中沒有限制使用農藥化肥數量，同時工業污染向農村轉移和輻射，加劇了農村的水、土壤和空氣等環境污染。但是，農村生態環境保護制度建設滯后。從20世紀90年代后期開始，農村生態環境污染才引起了政府部門的重視，開始了治理環境污染歷史進程，遏制住農村生態環境嚴重污染趨勢。今后，鄉村振興中各級政府和干部要樹立生態文明信仰和中華民族永續發展的憂患意識，用人與自然和諧發展的思想，培育基層政府和干部生態文明意識和理念，加強農村生態環境治理工作，避免農村生態危機和生態災難發生。

3.2.2? ? 市、縣以及環境保護部門應該承擔的? ? ? ? ? ? ? ? ?生態環境保護責任及其制度建設

市、縣以及環境保護部門在農村生態環境保護中承擔具體監管和執行責任。各級地方政府要堅持實事求是思想路線，遵循農業農村生態環境內在演變規律，具體做好以下幾方面工作：一是制定農村生態文明保護具體計劃，壓實地方政府生態環境保護責任，嚴格履行黨政同責、一崗雙責。二是克服形式主義和官僚主義，制定合理的農村生態環境問題清單、責任清單、標準清單，并嚴格督察督辦。三是管控污染工業生產向農村轉移，管控工業垃圾、城市垃圾向農村轉移。四是做好生態環境保護資金安排，加大投資力度修復荒漠化、石漠化和大量使用化肥農藥被污染的農田。五是加強農業生產違規使用化肥農藥和劇毒藥物管控，把威脅生態安全事件消滅在萌芽狀態。做為市、縣以及環境保護部門一定要嚴格履行生態環境保護責任，對污染環境行為由縣級以上環境保護部門作出處罰，提高農村生態環境治理有效性，減輕基層政府生態環境治理負擔。

3.2.3? ? 鄉鎮及農村基層組織應該履行的生態? ? ? ? ? ? ? ?環境保護責任

作為農村生態環境保護具體執行者，鄉鎮政府是鄉村生態文明保護和服務中心。鄉鎮政府要健全鄉級生態環境保護責任制度，加強鄉鎮生態環境組織建設，保證鄉級政府有專門環境保護機構，履行生態環境保護責任，保障農村生態環境不斷提升。加大投資建立農業廢棄物回收點和農膜回收站，回收農藥包裝廢棄物，管控白色污染，利用現代科學技術實現農業廢棄物循環利用，變廢為寶，發展循環農業。在有經費保障下建立一支有能力、有水平、有責任心的農村環保鐵軍，對農村生態環境污染進行治理、檢測和監督檢查，嚴防農業生產源頭污染，嚴管農業生產過程污染，嚴懲污染后果，發揮農村環保鐵軍在保護農村生態環境中的骨干作用。

3.3? ? 鄉村振興中嚴明政府生態環境保護責任? ? ? ? ? ?實施機制重點是加強責任追究制與激勵? ? ? ? ? ?體制建設

3.3.1? ? 加強和完善政府生態環境保護責任追? ? ? ? ? ? ? ?究制

維護農村生態環境是履行政府統治職能，實現中華民族永續發展的偉大使命與歷史擔當。生態環境保護責任制度決定體制建設，生態環境保護體制促進生態環境制度執行力的落實。建立健全生態環境保護體制的重點是強化生態環境追責和激勵機制，這是約束政府和政府工作人員濫用權力的制度籠子，可以說在落實生態環境保護責任執行力中，一千次宣傳教育也比不上一次問責更能提高治理效能。鄉村振興中為了提高基層政府和干部履行生態環境保護責任能力，要把動機與目標、問題導向和目標導向統一起來，設置合理的農村生態環境保護約束性和預期性目標，作為考核干部的主要內容。突出結果導向，要以農村生態環境改善取得的實效為評價標準，經得起歷史、實踐和人民的檢驗。對于那些為了個人政績和謀取個人私利而放棄生態倫理底線“不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追責。”[5]，對于那些不顧農村生態環境發展長遠利益、破壞生態環境生產力者，要做好頂層制度執行體制設計，讓領導干部尊崇制度、敬畏制度。加強落實地方政府和基層干部生態責任審計工作，充分利用“信用中國”等網絡資源，建設地方各級政府和工作人員在生態環境保護工作中“違法違規、失信違約被司法判決、行政處罰、紀律處分、問責處理”[6]等政務失信記錄，并公布到相應平臺形成震懾。通過嚴明生態環境保護責任，提高地方政府和基層干部保護生態環境的自覺性和責任心，優化生態環境保護隊伍，破解部分干部對生態環境保護不作為、亂作為的難題，促進農村生態環境保護工作取得實效。馬克思指出“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎， 而且政治統治只有在它執行了它的社會職能時才能繼續下去。”[7]，地方政府只有認真履行農村生態文明保護責任，提高生態文明制度執行性力，才能樹立其權威性、合法性與合理性，獲得人民群眾的支持和擁護。

3.3.2? ? 落實問責制要實現權利和責任的高度? ? ? ? ? ? ? ?統一，重視激勵機制建設

目前，鄉村生態文明建設進程中，基層干部只有責任沒有權力的狀況對干部工作帶來了負面影響，沒有權力就意味著有些工作難以撼動，也意味著干部自身利益難以保護，勢必影響干部工作積極性和主動性。在生態環境保護責任建設中，政府要把鄉村發展短期目標和長期目標結合起來，在落實生態環境保護責任問責制中，堅持實事求是、權責一致的基本原則，建立權利和責任均等化的生態環境保護體制，給予地方政府和基層干部一定的生態環境保護事權和財權，把干部的權利、利益和責任統一起來。結合鄉村基層社會實際情況，加強農村基層干部生態文明激勵機制建設，在強調干部履行生態環境保護責任的同時，通過各種激勵機制和措施讓干部們愿意擔責、主動擔責、勇于擔責、善于擔責，從而奠定鄉村生態文明建設堅實的組織基礎，推動農村環境污染治理工作深入開展。

3.3.3? ? 鄉村振興中嚴明政府生態責任體系建? ? ? ? ? ? ? ?構的出發點和落腳點是以人民為中心

鄉村振興中環境利益是長期利益，它關系到人與社會、人與自然的生存發展。由于環境利益投資的公益性，決定了投入者投資收益不能獨享，會形成“利益外溢”。這種環境保護利益公益性和長期性，決定了政府有責任通過制度設計，加大環境保護力度和對鄉村基礎設施建設的投資力度，保護人民群眾生態權益，加快解決農村生態環境保護中公共基礎設施滯后問題。目前，農村生態環境基礎設施落后是生態環境建設的突出短板，地方政府要加緊建立公共安全衛生體制機制，加大對農村環保設施建設投資力度，引進社會資金，建立農村垃圾集中處理基地，改善農村黑臭水體、生活污水和衛生廁所革命的基礎配套設施，著力改善農村環境污染和基礎設施落后狀況，使良好的生態環境成為農村經濟發展的推動力。政府要做好生態文明保護宣傳工作，推廣愛國衛生運動，培養農民良好衛生習慣，不僅要做到“各人自掃門前雪”，更要維護好農村公共環境衛生。我國農村地域廣闊，生態環境狀況復雜，只有調動人民群眾生態文明建設積極性，廣泛發動人民群眾的監督作用，開展保護生態環境的人民戰爭，才能對破壞生態環境和影響生態安全行為造成震懾，對不嚴格履行生態責任的干部形成約束。從而形成地方各級部門齊抓共管、基層政府工作人員各負其責和農民積極行動的農村生態環境保護機制。

參考文獻

[1]中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[N]，光明日報，2018-02-07 .

[2]習近平：保持加強生態文明建設的戰略定力守護好祖國北疆這道亮麗風景線[N]，人民日報 2019-03-06-01 .

[3]呂曉英、呂勝利.農業生態環境改善的經濟機制[J].甘肅社會科學，2017（5）.

[4]卜建華、胡玉寧等.社會思潮的傳播與維護高校意識形態安全研究[M].山東，山東人出版社，2016：78.

[5]習近平.推動我國生態文明建設邁上新臺階[J].求是，2019（3）.

[6]中辦國辦印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，光明日報， 2020-03-04.

[7]馬克思恩格斯選集（第3 卷）[M].北京，北京人民出版社，1972：219.

收稿日期：2020-08-12

基金項目：本文系山東省社科規劃研究項目：基于環境哲學視域的山東省農村環境污染治理問題研究[16CKSJ06]的階段性成果。

作者簡介：李宇遐（1969-），女，濱州醫學院馬克思主義學院副教授，碩士，研究方向：生態倫理學和中國傳統文化。