探析開放式公園管理對經濟路徑研究

練源（揚州大學商學院）

■引言

作為城市公共資源代表的開放式公園，是公共部門提供給市民的無差別的社會福利。進入二十一世紀以來，國內各地城市掀起了城市公園免費開放的熱潮，城市新建公園也以開放式公園為標準進行規劃設計，近十年來各地開放式公園的數量和規模都有了較大幅度提升。然而在實際運營過程中，傳統的公園管理模式仍然具有強大的慣性，沉重的經費壓力、日益下降的養護水準、落后的功能設施等問題成為較為普遍的狀況。城市管理者們試圖采取多種方式和手段來滿足群眾的需求，但往往事與愿違，開放式公園管理模式優化已經成為現代城市管理深層改革中不能回避的新課題。

■Y 市開放式公園管理現狀及存在問題

“十三五”期間，Y 市積極踐行綠色惠民理念，連續數年將開放式公園建設作為重要的民生工程推進實施，市轄區人均公園綠地面積由2015年的8.5 平方米，提升至2019年10.3 平方米（數據來源于Y 市統計年鑒），在全國處于較高水準。除了追求建設規模之外，Y 市在開放式公園的管理實踐上也取得了長足進步，例如在全省率先出臺專門針對開放式公園管理的立法—《公園條例》；公開選聘專職園長、公園管家參與指定公園管理；在市域范圍推進“主管部門—管理單位—社區和志愿者”三位一體的管理機制等。僅僅滿足使用空間、改善治安狀況等基本目標已經不再是Y 市深耕公園管理的全部追求，更加精細化、人性化的管理需求成為新的落腳點。

和國內許多城市一樣，Y 市開放式公園主要按照“屬地管理”原則，由公園建設所在地的主管部門履行管理職責，并以購買服務的方式將日常養護、保潔、保安等作業內容進行市場化運作。作者主要通過資料收集、問卷調查、實地走訪和訪談等形式，了解了Y 市區開放式公園管理的使用狀況，目前普遍存在的問題首先是功能配置不夠完善，個性化服務有較大提升空間。一方面是功能性基礎設施有待完善，比如通暢便捷的跑步環線、科學方便的導視系統、完整覆蓋的夜間亮化設施、便民售賣服務等功能；另一方面是針對不同年齡段游人的個性需求未能滿足，缺少獨特的識別性和吸引力。再者景觀打造趨于雷同，精神文化塑造在新建的公園中常被忽視，密集排列的樹苗和單調的景觀令公園缺少了延續性和歷史積淀。此外公園設施利用率不高，資源閑置情況比較明顯，公園內不少設施設備未得到充分利用便已經開始逐漸老化，到了需要更換養護的時間，造成資源浪費。

■存在問題的原因分析

（1）從管理目標上看，政府定位不清晰，權責邊界模糊。政府部門是公共物品的提供者，其管理目標應當以公眾需求為導向，將有限的資源集中到公眾最為關注、最需要解決的事情上來，但事與愿違的是，政府在扮演“運動員”角色的時候常常找不到清晰的目標和準確的定位。一是在認識上存在偏差，相較于有收入的經營性項目，開放式公園由于其公益屬性常常得不到足夠的資源配置，國有企業雖然承擔社會責任，但經營業績才是其核心的目標追求，因此對于民眾真正的需求缺乏關注和了解的動力；二是缺乏頂層設計，政府作為開放式公園服務供給的牽頭單位，應當運用好公權力去引導和規范各方活動，發揮市場的力量，調動第三部門的積極性，促進公共利益最大化，然而事實上僅就《公園條例》和市級相關措施文件也沒有得到有效的解讀和執行；三是管理部門協調不暢，行政主管部門和國有公司之間缺少必要的溝通，也沒有厘清各自職責，雖然保持委托關系，但常常各自為政。

（2）從管理能力上看，政府視角單一，社會化參與嚴重不足。和處理許多公共事務一樣，政府部門常常面臨既難管得面面俱到卻又對放手充滿顧慮的兩難抉擇，面對愈加繁重而復雜的開放式公園管理任務，目前仍然還是以政府部門大包大攬為主，社會力量參與治理的積極性未能充分調動，市場在城市公園供給中的作用也未能有效發揮。一是運營模式落后，當前的管理體制限制了公園管理的效率和創造性，經費幾乎全部來自財政支出，員工激勵不足、公共資源浪費、市場運營項目監督不力等固有缺陷仍在存在。二是專業力量欠缺，根據實地調查，大部分公園管理人員業務偏科情況突出，除了個別部門負責人從事園林綠化專業，絕大部分對于開放式公園管理沒有專業背景和從業經驗，尤其在生態系統、文化價值以及科普教育功能的實現方面存在認知不足、經驗能力缺乏等問題；三是社會化參與不足，治理理論強調政府與市場之間的第三部門參與管理的必要性，從問卷調查和現場訪談情況看，除了少數人從自身需求出發提出一些建議外，大部分公眾缺乏參與公共事務的積極性和批判精神，而一些有意愿參與管理的社會組織長期受行政主導模式和社會資源分配方式的影響，不僅處于缺少話語權的尷尬境地，也沒能夠培養足夠壯大的團隊力量。

（3）從經費投入上看，財政負擔較重，資金使用效率不高。相較于收費景區，開放式公園人流量大，設施損耗快，安全、衛生管理難度高，生態環境承受壓力更重，同時由于缺少門票收入，管理經費不足、財政不堪重負是普遍面臨的挑戰。一是管理資金來源單一：Y 市除了少數收費景區外，上百座公園完全實現開放式運營，其經費幾乎全部來自財政撥款，投入高昂管理養護成本收獲較低回報的狀況難以持續，運營體系缺乏可持續性；二是資金使用效率不高：區別于盈利性景區追求經營效益，公益屬性的開放式公園缺少對改善運營模式和完善產品質量的動力，導致資金使用不夠均衡合理，還容易給公園管理部門尋租帶來機會；三是購買服務項目不夠全面：在開放式公園實際管理過程中，服務外包的業務只有綠化管養、設施維護和安全、保潔工作，在社會服務、設施更新等方面投入很少，生態文化方面更是幾乎空白，無法發掘公園的生態效益和教育潛力，容易造成社會服務、生態文化等方面的管理缺位。

（4）從制度保障上看，立法體系不完善，管理缺乏有效監督。與發達國家相比，國內開放式公園管理相關法律法規建設尚未健全，多以標準不一的地方性法規或規范性文件約束公園管理和游人行為，對公園管理成效監督評價流于形式的現象也比較普遍。一是缺乏完善的法制體系，地方性法規散存于管理制度體系之中，立法層次低，法規之間協同程度不高，給實際執行增加了難度。二是缺乏具體的操作指導，如Y 市在《公園條例》和實施意見中倡導多元主體治理模式，也推行了“園長制”“公園管家”的做法，但是公民如何參與公園管理仍缺乏具體指導，公園管理者如何科學地組織實施缺少明確的規定；三是缺乏有效的監督機制，一方面管理權和監督權責任邊界模糊，對于管理質態、管理規范、管理效率等沒有理性客觀的評價，“自導自演”的方式令管理水平裹足不前，一方面監督評價渠道并不暢通，公眾意見得不到有效反饋，公眾對管理者的監督也流于形式。

■管理模式優化建議

從西方國家成熟的管理經驗來看，一個成功的開放式公園，不僅依賴于好的規劃設計和高水準的建設，還依賴于在公園項目的投資和管理過程中公共部門和私人部門持續不斷的支持和參與，使得公園建設在使用和管理中越來越趨于完善。開放式公園的管理目標是以公眾需求為導向的，通過“政府供給，市場化運作，專業化管理，社會力量積極參與”實現多元共治，提高公園供給效率和質量，發揮生態惠民功能。

（1）探索多元共治路徑，構建治理網絡。一是強化政府部門職責。在治理框架中，政府的主導地位仍然不可替代，主要體現在頂層設計、制定和完善政策、提供財政保障、搭建資源共享平臺等方面。首先，治理模式優化的前提是政府對開放式公園的管理目標和管理本質需要有新的理解，完成認識上的轉變—使用者的滿意度是評價政府績效的根本標準，政府需要避免“長官意識”或“父愛主義”在公共決策中的不利影響；除此之外，公園管理的牽頭部門要協調城管、消防、體育、文旅等單位，提高分工合作效率，尤其是公安、城管等具備執法主體資格的部門須把對應管轄的公園管理職責作為一項重要內容寫進規章制度。二是培育壯大社會組織。社會組織在生態保護、科普教育、文化傳播等方面有政府不具備的技術優勢，此外，非政府組織代表公眾利益，更能夠獲得公眾的信任，掌握工作的主動。由于各地的發展情況不平衡，短時間產生大量專業的社會公益組織難以實現，政府除了能夠在制度層面鼓勵支持社會組織建設，為其提供完備的法律保障，還應當在實際操作中以開放包容的心態接受社會組織參與公共事務管理，開放式公園管理的過程正是發掘社會組織潛力和創造力的合適場景。三是激發公眾參與意識。公眾本身是公園這一產品的受益者，長期以來，我們的資源再分配的制度使公眾對公共事務漠不關心，參與意愿不強，文化慣性也令公眾缺乏批判精神，因此在開放式公園管理的實際過程中需要消耗巨大的成本約束游客的行為。通過讓公園周邊居民或游客加入到城市公共空間的構建過程中，可以激發他們自覺地維護公園利益，保護公園不被惡意破壞，其關鍵核心是搭建起公眾與自然環境的聯結，這是政府可以引導的事情。

（2）建立健全制度規則，加強監督評估。一是建立完整的法制保障。從調研情況來看，目前Y 市在制度供給方面相對領先，除了關于開放式公園管理的專門立法，還配套出臺了相關政策意見，從市級層面提供了標準化的管理依據。但和西方發達國家相比，完整的法律體系建立任重道遠，包括社會資本參與建設、社會組織參與管理等在內的法律法規、規范政策、運作指南均需要得到明確且有效的解決。此外，“有法難依”也是許多公園管理者面對的困境，在為基層行政執法部門賦權時應當充分征求公園管理部門的意見，將執法力量覆蓋到公園治理領域。二是建立成熟的市場機制。在開放式公園的治理框架下，更加開放、公平的競爭環境是激發市場活力的重要條件，打破利益保護藩籬，降低民營企業行業準入門檻，改變低價中標的決策導向，都是真正改善市場環境的靠實舉措。公園企業集團化、連鎖化經營也是降低管理成本、提高管理效率的必然發展趨勢，可以根據地理條件劃分實現區域集團化管理，在落實好公園管理職能部門監管責任的前提下，鼓勵、支持公園管理企業發展壯大。三是進行有效的監督評價。借鑒深圳的管理經驗，政府部門應當設立專門的監督評估單位，可以是第三方項目指導機構，對開放式公園規劃建設、管理運營、經費使用等方面和環節進行系統監管評估。在專門部門的監督評估之外，引入群眾評價機制也至關重要，通過網絡、電視、報紙等平臺公布各區公園體系建設的實施進度和質量水平，接受群眾評議；借助現代通信技術在各個公園設置更加便捷的意見反饋窗口，建立跟蹤回訪機制，快速的回應也會令公眾更有參與信心。

（3）科學布局公園體系，實現均衡供給。一是規劃建設要著眼全局。公園建設要與城市近、遠期規劃結合起來，在城市“藍圖”與“現實”之間找尋平衡點。同時，在公園實施建設時，一方面，要著眼周邊發展實際，明確分期建設目標，避免“冒進”，造成資源的浪費；另一方面，公園體系建設應打破行政區劃界線，著眼整個區域、整座城市進行規劃，統籌布局城市開放空間。二是設計規范要因時因地。公園建設管理是一個動態過程，公園設計導則從建設標準上解決了一些要素從無到有的問題，但各個公園迫切需要結合自身的發展探討與整體公園系統相協調的具體策略和方法。在公園進入開放經營階段，管理者要時刻關注新的需求，預留足夠的彈性空間和資金資源用于公園的更新完善，使公園在使用中不斷走向成熟，富有底蘊。三是公園品類要多樣適宜。相對于投資巨大、管理復雜的區域綜合公園來說，小而精美的社區公園具有規模適宜、建設周期較短的優勢，能夠短時間內增加綠量，提供必要的社區功能，同時解決城市土地資源緊張的問題。對于建成后的綜合性公園存在的一些短期難以改善的問題，也可以通過社區公園完成過渡期的使用需求。

（4）創新運營管理技術，優化資源配置。一是拓寬資金渠道。由于Y 市絕大部分公園均是免費開放形式，財政補差幾乎是統一的做法，這種不可持續的方式難以保證公園的長期管理質量。目前比較普遍的做法是利用公園內的設施資源，在保障公眾享受公園基本功能服務的前提下，提供一些收費的經營性業態，以增加公園自身的“造血”功能。還有一些公園開辟了部分區域推行“認建”“認養”模式，接受社會組織或個人提供資金來平衡整個公園的支出。此外，制定社會捐贈的激勵政策，完善志愿服務的反哺機制，也是增加多元化收入的有效途徑。二是提高專業能力。不論是行業主管部門，還是各個公園的管理單位，人才引進和培養是當前普遍需要面對的課題，類似深圳公園管理中心集中培訓和統一調配方式值得借鑒。此外，用新技術替代傳統的人工管理也是各地公園管理創新的重要內容，形成集通信、安全監控、導覽服務、養護管理、市政公用設施管理、停車管理等于一體的智慧管理系統，可以實現更加高效、節約的效果。三是重視精神功能。早期的公園大多以單純的游憩休閑功能為主，近年來城市公園在原先的基礎上不斷拓展功能，已經逐步形成了具有愛國教育、科普教育意義的公園。公園的精神功能是公眾在使用過程中與之建立的精神聯結，不宜以急功近利的手法刻意為之，應該根據各個公園自身的基礎條件做好精神功能的保護和傳承利用。在這個領域，社會組織和公眾具有政府部門不具備的技術優勢和資源優勢，因此在進行科普教育或文化活動時，一定要注重社會組織和公眾參與，避免“自娛自樂”式的造節運動。

■結語

開放式公園過去常常由公共部門作為單一主體完成供給，公園建成后的產權、經營權都屬于國有，其經營管理仍然高度依賴公共部門的直接支配和財政撥款。對于開放式公園這樣的興建耗資大、經營利潤低的公共物品，政府直接供給有一定的優勢，短時間內能夠體現驚人的效率。這種供給方式暴露的弊端并非孤立存在于公園管理領域，其模式轉型需要觀念、理論、體制、機制的一系列根本轉變，需要法律法規和政策的保障。對于公共部門而言，關于管理模式創新的探索，在新時期開放式公園供給過程中勢在必行。本文在提出對策建議時試圖更加注重解決實際問題的效用，政府在管理過程中仍然發揮主導作用，但承擔的事務逐漸減少；社會組織和公眾參與的效果未必立竿見影，但公眾意識的喚醒具有深遠意義。在合作和博弈中尋找平衡本身就是治理的動態過程。