歐盟公路客運準入管理探析

周文輝

摘 要：公路客運是道路交通事故預防“減量控大”關注的重點領域，公路客運車輛是包括機動車查驗在內的公安交通管理工作中關注的重點車型。經過多年的發展，我國已形成了“抓源頭、抓隱患、抓重點”的公路客運車輛交通安全管理經驗，取得了較好的成效。其中的重要舉措就是落實道路運輸企業安全主體責任。在落實客運企業安全主體責任方面，歐洲已經形成了嚴格、科學的準入管理和動態監管制度體系。本文重點介紹了歐盟公路客運概況、歐盟公路客運業態類型及對應的準入管理制度，并在對比研究的基礎上，提出了規范和加強我國客運車輛準入管理方面的原則建議，希望能為公安交通管理部門落實重點企業、重點車輛管理，以及推進安全隱患源頭治理提供思路和借鑒。

關鍵詞：公路客運車輛；交通安全

1歐盟公路客運概況

相比飛機、火車、自駕車等交通方式，歐洲公路客運并不發達，主要原因是需求不足。歐洲游客旅行很少選擇乘長途汽車旅行，客運班車班次少，行車時間也長。歐盟鼓勵各成員國客運公司以協議的方式締結聯盟，促進資源共享，提高運輸市場要素配置效率，降低成本，提高風險抵御能力和市場競爭力。目前，歐洲最大的運輸聯盟是Eurolines。Eurolines是由歐洲各國的35個客運公司組成的聯盟，通達25個國家的主要大城市，提供超過500個的旅行目的地。其通票可在規定的期限內無限地旅行。夜車線路的價格較便宜，但班次較少。

Eurolines在歐洲各主要城市均設有售票服務中心。單以法國為例，就設有17間服務中心及超過2300個售票地點。在歐洲各國尋找Eurolines巴士站非常方便，它們大多數與交通樞紐結合在一起。以巴黎的Eurolines巴士總站為例，直接連接地下鐵路之3號總站，地鐵內的路線圖，均有顯示Eurolines總站的標記。而某些Eurolines巴士站，與火車站共用一幢建筑物。如比利時布魯塞爾、德國慕尼黑及法蘭克福，其Eurolines車站均設于火車站外。Eurolines雖然是豪華長途巴士，但不是臥鋪，只是座位；車票要提前預訂，座位不固定，先到先得。

與國內汽車運輸公司相比，Eurolines的最大特點是其服務精神。其網站上有詳細的車輛班次時間表、停靠站、不同時間段的車票價格信息；以及旅行保險、網上訂票以及車票獲得方式介紹等。另外，還有沿途旅店和風光的介紹。

2歐盟公路客運管理概況

歐盟境內公路客運及其管理主要受到以下幾個層面所頒布的協議、法規與規范制約：

2.1歐盟層面

公路客運具有跨區域、流動性強等特點，由于歐洲國家面積普遍較小且一體化程度高，人員和貨物流動較大，使得上述特點更加顯著，因此歐洲國家主要通過歐盟層面制定共同規則對客運準入和運營安全管理進行規范。從近年來歐盟相關立法情況來看，這種通過歐盟層面來規范管理的趨勢正在強化。目前歐洲主要國家的客運準入和運營安全管理基本都根據歐盟法規和指令施行。

2.2國際組織層面

歐盟鼓勵各成員國互相之間以及和第三方國家締結雙邊或多邊協議，規范和簡化客運準入審批程序與內容，強化運營安全管理和信息共享，鼓勵各種授權文件和資質的互認等。典型的國際組織是“歐洲國際間道路運輸從業人員協定”。該組織成立于1985年7月31日，由阿爾巴尼亞、土耳其、俄羅斯等18個國家組成。從保護駕駛人權益的角度出發，該組織制訂了駕駛時間、休息時間等方面的規定。

2.3國家層面

主要是各成員國在歐盟規范框架下制定的補充規定。隨著歐洲一體化進程的深入，在客運安全管理的準入管理和動態監管方面，各成員國補充的實施細則內容進一步縮減，趨向于使用歐盟統一規定。以英國為例，在客運安全管理方面，主要制訂了客車安全及配置標準、車輛外廓尺寸和載重標準、駕駛人駕駛時間與休息時間規定、違法處罰方式及數額、執法機關權限等方面的補充規定，其他如客運準入、路檢路查、行駛記錄儀使用規定等方面的內容主要以歐盟規定為主。

2.4國內不同區域層面

主要是對各類申請表格與文件等方面的細化規定，但主要集中于表格型式等方面，具體內容變動不大。如英國北愛爾蘭對職業駕駛人資質申請表格的型式與英國的規定不同。

安全管理是公路客運管理的核心。當前，歐盟公路客運安全管理主要通過嚴格公路客運準入管理和強化公路客運動態監管來實現。以下主要介紹歐盟公路客運準入管理的政策內容。

3歐盟公路客運準入管理

3.1歐盟公路客運管理范圍與分類

目前，歐盟層面規范公路客運管理的主要法規文件有：《關于利用公共汽車和長途客車開展國際間長途客運服務活動的準入通用規定》（歐盟理事會和歐盟議會第1073/2009號法規）、《通過長途客車和公共汽車開展客運有關文件的細化規定》（歐盟理事會第2121/98號法規）、《關于從事國際國內公路客貨運工作的許可和各成員國有關文書、證照及其他證明材料互認的規定》（歐盟理事會第96/26號指令）等。為了保障交通運輸業的競爭開放性和公平性，促進區域客運市場一體化，歐盟基本統一了各成員國對公路客運準入管理的具體管理規定，代之以歐盟層面的統一規定。

3.1.1 歐盟公路客運管理范圍

歐盟主要對符合以下條件的公路客運活動進行規范管理：

◆在歐盟領土范圍內利用長途汽車和公共汽車從事國際客運的；

◆客運主體是歐盟成員國內出租盈利、運營盈利或自主經營的單位；

◆載運工具須是在成員國內注冊的汽車，并可以共享其他成員國客運場站和其他設施；

◆載客數（包括駕駛人）在9人以上。

3.1.2 歐盟公路客運分類管理情況

根據各種客運經營方式對客運市場影響的大小，歐盟在對不同經營方式進行分類的基礎上施行分類管理。主要客運經營種類有[1]：

◆標準服務（regular services）；

◆特殊標準服務（special regular services），例如運送工人或學生的班車；

◆臨時服務（occasional services），例如運送一伙年輕人去其他成員國觀看演唱會，或一次性旅游客運，類似于國內包車服務；

◆自主經營運輸活動（own-account transport）。

標準服務以出租盈利或運營盈利為目的，需要主管機構行政審批；臨時服務采取旅程表的方式進行管理，無須行政審批；特殊標準服務需要承運人和服務對象簽訂有關合同；自主經營運輸需要獲得自主經營許可（由車輛注冊地所在國家頒發）。

3.2公路客運承運人所需滿足的基本條件

歐盟鼓勵不同國家的各類承運主體在歐盟境內公平地開展公路客運服務。這些承運主體主要包括：任何以盈利或非盈利為目的的自然人、法人，或不具備法人地位的社團、組織，或官方機構或其分支機構。但承運主體需要滿足以下基本條件：

◆好的聲譽；

◆適當的經濟實力；

◆專業能力。

如果申請者是無法達到“專業能力”條件的自然人，申請者可以指定滿足“好的聲譽”和“適當的經濟實力”的，能持續有效開展相關運輸活動的其他承運主體來代替其開展“專業能力”方面的工作。主管機構在申請者指定其他人之后，應該同意其開展經營活動。

如果申請者不是自然人，其有關工作人員必須符合條件“好的聲譽”和“專業能力”的有關標準。

3.2.1 基本條件之“好的聲譽”

默認情況下，承運人均具有“好的聲譽”，但出現下述情況時，即認為其不具備“好的聲譽”或不再具備“好的聲譽”：

◆嚴重犯罪，包括商業性質的犯罪；

◆根據現行規定，被宣判不再適合開展道路運輸工作；

◆嚴重違反道路運輸勞工工資和工作條件方面的法規；

◆嚴重違反道路客貨運相關法規，尤其是違反駕駛時間與休息時間、商用車輛載重量和外廓尺寸、道路安全和車輛安全、環境保護和行業責任方面的規定。

3.2.2 基本條件之“適當的經濟實力”

適當的經濟實力意味著承運人需具備足夠的資源以確保運輸工作的順利開展。為正確評估承運人的經濟實力，需重點關注以下財務指標：年度運輸收入；現金流，包括銀行現金存款、透支額和貸款額；資產；成本，包括采購成本、最初購車、房產、車間、設備投入成本和營運成本等。

為確保運輸工作的正常開展，歐盟規定：承運人第一輛在用車輛所需的資本及資金儲備應不少于9000歐元，以后每增加一臺車輛，至少增加5000歐元的配套資金。財務方面的證明材料一般由銀行或其他具備相關資質的機構出具。

3.2.3 基本條件之“專業能力”

承運人所需掌握的知識主要有：與道路客運相關的民法、商法、社會法、財政法、經營和財務管理、市場準入、技術標準和操作以及道路安全方面等8個方面的知識，基本涵蓋了從事公路客運所需的駕駛人管理、車輛管理、客運經營管理、安全管理、財務管理等方面的知識。其中道路交通安全方面主要需要掌握以下知識和技能：

◆知曉駕駛證、診斷書、健康證明等合格駕駛人所需具備的條件；

◆能根據不同成員國道路通行、禁止和限制方面的現行規定（速度限制、優先通行、等待和停車限制、燈光使用、道路標志標線等）采取必要的適應措施；

◆能制定車輛狀況、安全設備和貨物安全的檢查程序及預防手段；

◆清楚事故處理程序，清楚防治二次事故和嚴重交通違法相關程序；

◆基本掌握各成員國基本路網布局。

3.3標準服務準入管理

3.3.1標準服務定義

標準服務是在特定路線上特定距離范圍內提供的客運服務，乘客在事先確定的停車點上車或下車。標準服務面向所有人，可能的適當情況下，需要強制保留這一服務。標準服務具有“定期”等穩定性特性，不能受到服務條件改變的影響。

3.3.2標準服務準入條件

標準服務是最普遍的公路客運服務，歐盟對其管理最嚴，開展相關工作必須獲得國家授權，并且一般每5年需要提出續期申請。

申請開展標準服務的承運主體需要向成員國主管機關提交以下材料：

◆運營時間表；

◆票價表；

◆歐盟運輸許可副本；

◆擬提供服務的種類、運量等信息；

◆標有運營路線和上下站點的合適比例的地圖；

◆駕駛時間編排表，確保駕駛行為符合歐盟法規有關駕駛時間和休息時間的規定。

出現下列情況之一，授權機構有權不予頒發授權文件：

◆提供運輸服務的硬件設備不達標；

◆申請人在過去有過違反國內或國際道路運輸有關法律的情況，特別是有關國際間客運服務沒有達到授權文件所載明的條件和要求；

◆申請人在過去有過嚴重違反道路安全法律規定的行為，特別是違反有關車輛和駕駛記錄、休息時間規定等方面的法律；

◆有跡象表明現行服務問題將對授權標準服務行為產生危害，除非這種現行服務問題是由個別人或少數人造成的；

◆申請文件表明服務活動只專注于線路中有利可圖的服務；

◆成員國經過詳細考慮后認為申請的服務將對本地區相關鐵路運輸業務產生重要影響。

歐盟規定：法定機構在出具授權文件的時候需載明承運主體的名字，承運主體不可將運輸許可轉讓給第三方。然而，在征得法定機構同意的情況下，獲得授權文件的承運主體可將相關服務向其他方分包；在這種情況下，分包方的名稱及其分包地位需要在授權文件中載明。也就是說，具備標準服務授權的承運主體，只能以協議或合同的方式將部分業務分包給其他承運主體，絕對不能有“掛靠”標準服務授權證書的現象發生。

3.3.3關于歐盟運輸許可

以出租盈利或運營盈利為目的的承運人在歐盟境內開展國際間客運工作，需要獲得歐盟運輸許可（Community license），作為承運主體具備的滿足國際間道路客運市場準入條件、可以開展跨國或跨地區的客運活動的證明文件。因此，無論是標準服務、特殊標準服務還是臨時服務，只要在歐盟境內開展跨國客運，均需要獲得承運主體成立地所在成員國頒發的歐盟運輸許可。歐盟運輸許可有效期為5年，期滿可申請更新。

歐盟運輸許可載明了運輸主體的名稱，該名稱不可變更。歐盟運輸許可分正本和副本兩種。正本由運輸主體持有；經過證明的副本一車一本、隨車攜帶，便于授權官方機構隨時檢查，副本數量與歐盟運輸許可中載明的可供運輸主體所有者支配的可用車輛數目一致。所謂的“可供運輸主體所有者支配的可用車輛”是指這些車輛或者是由運輸主體所有者全權所有，或者是通過分期付款、租賃契約、租賃合同的方式所有。即是說，承運主體可支配的車輛所有權或使用權應該歸屬于承運主體。

3.4特殊標準服務準入管理

3.4.1特殊標準服務定義

當標準服務對象是特殊群體時，這樣的標準服務在以下部分被定義為“特殊標準服務”，包括：

◆往返于居民區與工廠之間的工人班車運輸；

◆接送上下學學生的校車運輸；

◆往返于居住區與駐扎地之間的軍人及軍屬班車運輸。

3.4.2特殊標準服務準入條件

對于特殊標準服務，一般提倡運輸主體與運輸對象簽訂合同，以此規范各自的權利和義務；未簽訂合同的特殊標準服務需要完全按照標準服務的有關要求獲得授權文件。承運人在運營服務時，要確保營運車輛隨車載歐盟運輸許可、授權文件或合同，隨時接受檢查。

3.5臨時服務準入管理

3.5.1臨時服務定義

臨時服務是指達不到標準服務定義的服務，此處的標準服務包括特殊標準服務。臨時服務的重要特性之一就是服務對象具有初始整體性（如包車）或服務對象就是運輸主體員工。

3.5.2臨時服務準入條件

臨時服務不需要獲得授權，主要通過控制文件——旅程表的方式進行管理和規范。旅程表則主要由承運主體成立地所在國家主管機構或主管機構授權的機構頒發。關于旅程表的使用，主要有以下規定：（1）承運人應該在每次旅程前填寫旅程表；（2）承運人對旅程表的保存負責；（3）旅程表首聯由對應載客車輛全程攜帶，副本之一交由承運主體保存，并須按時向主管機構提交其他副本[2]。

旅程表至少要包含以下信息：

◆服務種類；

◆主要旅程路線；

◆參與的承運主體。

旅程表每25份裝訂成冊，每份均有副本、可分拆。每冊均有編號。每冊中旅程表從1至25依次編號。具體旅程表樣式參見圖6。

3.6自主經營服務準入管理

3.6.1自主經營服務定義

自主經營是指由自然人或法人承擔的非商業目的或不以盈利為目的運輸活動，提供的服務具有如下特征：

◆運輸活動僅僅是自然人或法人的輔業；

◆運輸車輛屬于自然人或法人的財產，包括自有財產、通過延期貸款獲得或長期租賃獲得；

◆運輸車輛駕駛人為自然人或法人單位的職員或者就是自然人或法人自身。

3.6.2自主經營準入條件

自主經營承運人開展公路客運活動需要滿足的條件：首先是滿足有關市場準入條件的規定；其次是滿足道路運輸安全方面的條件，特別是達到駕駛人和車輛安全方面的標準。自主經營無須授權，但須獲得相應許可。許可由車輛注冊地所在國家主管機構頒發，全旅程有效，包括過境國家。自主經營管理相對比較簡單，開展相關服務許可證樣式如圖7所示。

4對我國的啟示

公路客運安全保障是一項微觀工作，需要落實到具體的人、車、路與管理中去，這一任務最合適的承載體就是企業。因此，建立以企業為經營主體的公路客運體系，是公路客運安全管理的本質回歸。運輸企業在駕駛人的教育培訓、激勵與懲罰、日常管理，客運組織與管理，車輛性能維護等方面都能發揮很大的效用，這些方面也正是客運安全管理的重點和難點之所在。但是，也不應簡單地限制個人或其他實體開展公路客運，這是構建開放公平的競爭環境的本質要求。

安全準入管理的最終目標是真正落實企業的安全主體責任。落實企業的安全主體責任，就是要從制度設定上保證企業提供高效、安全、舒適、經濟、環保的服務產品，這主要取決于運輸工具、人員、資金與管理等安全生產要素的整體效應發揮程度。參照歐盟做法，我國應提高開展公路客運活動在資金、運輸車輛標準、專業技能、安全管理水平等方面準入條件，通過提高準入門檻的方式逐漸提高公路客運行業集中度。

企業作為人類有史以來最成功的生產與服務組織形式，能夠有效整合資金、技術、物質基礎和管理等各種資源，充分發揮整合效應和規模效應，最大限度地輸出經濟效益和社會效益。進行安全生產，是企業發揮社會效益的重要內容。因此，我國可通過市場的培育和競爭，鼓勵各運輸企業聯合形成運輸聯盟，逐漸形成一大批管理優秀、競爭力強的企業或企業聯盟，使得企業落實安全主體責任所需的物質和管理保障能力將進一步增強。需要注意的是，我國應該進一步明確提出客運車輛應該是運營主體能夠控制的車輛，即所有權或使用權歸屬于運營主體的車輛，堅決杜絕公路客運的掛靠運營，改變掛靠運營中權利和義務嚴重不對等的現狀。

參考文獻

[1]《關于利用公共汽車和長途客車開展國際間長途客運服務活動的準入通用規定》（歐盟理事會和歐盟議會第1073/2009號法規）

[2]《通過長途客車和公共汽車開展客運有關文件的細化規定》（歐盟理事會第2121/98號法規）

看歐盟如何實現綠色交通

為了實現歐盟委員會“歐洲綠色協議”提出的2050年實現“碳中和”的目標，歐洲交通運輸碳排放量必須減少90%。但是，目前汽車、航空等交通活動碳排放仍在增加。為此，歐盟委員會近期公布了最新的可持續智能交通戰略，并將在隨后幾年陸續出臺相關政策工具，以便切實推進綠色交通，其最終目標就是到2050年，力爭每一輛汽車包括卡車都達到零排放標準。歐盟的一系列綠色行動計劃無疑將改變人們的生活和出行方式，也有助于改善氣候環境。

歐盟提出的新交通戰略的核心就是充分運用數字技術，使出行和移動變得更聰明、更高效、更環保。對于歐洲區域來說，該戰略將改變人員和貨物在歐洲的流動方式。

新戰略還提出了具體目標，包括到2030年至少有3000萬輛零排放汽車在公路上行駛，以及效率更高的自動化機動車技術研發和推廣，并在2050年應用到所有車輛上。歐盟委員會還強調了電動汽車在其綠色金融分類中的重要性。這將對排放量最大的道路運輸行業產生重大影響。此外，航運業也在積極更新現代化船隊，以便達到歐盟綠色標準。據悉，歐盟委員會打算在今后兩年修訂輕量和重型運輸的二氧化碳法規。同時，歐盟委員會再次確認了在歐洲各地安裝300萬個公共電動汽車充電端口和1000個氫氣加氣站的目標。目前，歐盟只有大約20萬個充電設施。

按照這項戰略，到2025年歐洲還將實現鋰電池生產自足，擺脫對進口電池的依賴，為至少600萬輛電動汽車提供動力。歐盟委員會預計，到2025年歐洲道路上的低排放車輛將達1300萬輛，因而需要進一步加大投資。市場人士認為，為電動汽車建立本土化供應鏈是歐盟發展電動汽車的關鍵。目前，歐洲有15家大型電池工廠正在建設中，其中包括瑞典北伏特公司在瑞典和德國的工廠，中國電池制造商在德國的工廠等。這意味著，今后5年歐盟汽車市場將會重新洗牌，汽車、貨車和卡車完全電動化的時代正在到來。（中國經濟網，翁東輝，有刪減）