我國養(yǎng)老保險扶貧與地區(qū)間經(jīng)濟適應性比較分析

劉振琦

（山東工商學院公共管理學院，山東 煙臺 264026）

一、引言

為貧困人員提供必要的養(yǎng)老保險，是我國運用社會保險的常規(guī)扶貧做法。這種保障體現(xiàn)在兩方面：一是通過某種政策體制來減少貧困人員所面臨的危險，二是給那些正在面對風險中的貧困者一定經(jīng)濟幫助。實踐表明，這種方法可以降低貧困者身上固有不確定的風險，減少危害損失，降低風險。單從本質(zhì)上講，這是國家對貧困人員這一特殊群體的援助或管理行為，對于有效減緩貧困，實現(xiàn)社會相對公平是直接產(chǎn)生作用，因而有一個度的問題。如果政策制度設計不合理，對貧困人員保障水平過度或者保障水平不足，就會損害扶貧工作大局的實效性。本文在比對我國31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設兵團的對于扶貧工作設定的最低養(yǎng)老保險費收支進行分析探索，并判別其標準與地域間經(jīng)濟發(fā)展水平的適應性。這對于正在努力實現(xiàn)全面有效的脫貧防貧，構(gòu)建一個覆蓋城鄉(xiāng)全體居民社會保障制度有重要的借鑒意義。

二、文獻綜述

這一主題的研究可大致分為兩個方面，一是我國養(yǎng)老保險扶貧的政策梳理，二是有關(guān)養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟發(fā)展適應性的議題，主要研究集中在農(nóng)村養(yǎng)老保險和農(nóng)村養(yǎng)老金，針對各地區(qū)養(yǎng)老保險扶貧中的養(yǎng)老保險待遇經(jīng)濟適應性的文獻不多見。

有關(guān)部門出臺的政策文件來指導解決老年貧困現(xiàn)象發(fā)展歷程較短。隨著我國扶貧工作的層層深入，特別是提出精準扶貧指導戰(zhàn)略以來，人社、財政等相關(guān)部門通過一系列的政策措施，作出了不同時期的制度安排。2015年，《中共中央國務院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》這一重大決定的正式頒布確立，落實了社會保障體制在推進扶貧事業(yè)中的有效應用。2016年，《關(guān)于在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中做好人力資源社會保障扶貧工作的意見》為社會保險特別是養(yǎng)老保險等制度參與扶貧工作厘清了基本思路。2017年，《關(guān)于切實做好社會保險扶貧工作的意見》，這一文件的出臺正式將社會保險工作作為重大的體制性工作安排，積極投入到精準扶貧的工作。自2017年起，各省都根據(jù)自己所在地區(qū)自身綜合條件和情況，開始印發(fā)《關(guān)于切實做好社會保險扶貧工作的意見》，其中的養(yǎng)老保險精準扶貧為解決貧困老年人參加養(yǎng)老保險提供了政策依據(jù)，開辟了政策通道。2018年，《關(guān)于加快實現(xiàn)貧困人員城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險應保盡保工作的通知》明確將未按時領(lǐng)取符合國家法律規(guī)定的基本養(yǎng)老保險待遇的年滿60周歲貧困人員全部納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度體系，按月繳納城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇。我國的養(yǎng)老保險政策與扶貧工作相互結(jié)合的過程中，自上而下不斷地得到中央及地方有關(guān)部門的政策支持，但是，這一政策制度是否符合各地經(jīng)濟發(fā)展的要求，卻鮮有學者關(guān)注。

在研究養(yǎng)老保險領(lǐng)域中經(jīng)濟適應性問題時，國內(nèi)多數(shù)學者以穆懷中所提出的社會保障水平測算公式為依據(jù)[3-4]。黃麗以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的替代率為切入點，得出了現(xiàn)行制度下的城鄉(xiāng)居保替代率遠低于目標水平的結(jié)論[5]。邊恕等一些學者通過對遼寧省養(yǎng)老保險制度中的企業(yè)、職工及地方財政三方繳費能力的比例進行分析和測算，認為當?shù)刎斦Ξ數(shù)氐酿B(yǎng)老保險體系的貼補率相對較低，不利于養(yǎng)老保險制度的健康可持續(xù)性建設[6]。張海川等多位學者以2001年～2009年的統(tǒng)計資料對當前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的現(xiàn)有實際水平和適度性水平展開了比較和分析，有效地驗證了當前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系可持續(xù)發(fā)展的基礎是適度農(nóng)村養(yǎng)老保障的水平[7]。因此，養(yǎng)老保險制度作為一種體系性的保障，已經(jīng)逐漸成為了我國防治和減輕貧困問題的一個重要抓手。在當前面對鞏固和拓展脫貧攻堅成果這一關(guān)鍵過渡期，經(jīng)濟適應性的分析顯得尤為必要。

綜上所述， 關(guān)于貧困這一問題的研究和治理伴隨著扶貧事業(yè)從理論和實際的工作進程增多而不斷豐富，學者們都普遍認同適宜的待遇水平是養(yǎng)老保險制度長效運行的關(guān)鍵。但對于養(yǎng)老保險扶貧中地區(qū)間設定標準間的差異，以及這些標準與其區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展水平的適應性的研究則是留有空白的。

三、養(yǎng)老保險扶貧數(shù)據(jù)來源和經(jīng)濟適應性情況描述

1.數(shù)據(jù)來源

本文使用的數(shù)據(jù)來自于各省市2017年～2018年出臺的政策文件《關(guān)于貫徹落實社會保險扶貧工作意見》《關(guān)于貫徹2018年提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金最低標準的通知》等資料。根據(jù)研究目的，主要從養(yǎng)老保險扶貧中的繳費及待遇以及2018年的全國人均GDP及待遇與人均GDP類比來研究地區(qū)間標準設定與其經(jīng)濟適應性的關(guān)系。其中指標間比較主要以 2018 年的待遇和人均GDP水平為主。最終整理得到，各地區(qū)養(yǎng)老保險扶貧中的養(yǎng)老金繳費、基礎養(yǎng)老金待遇發(fā)放、2018年人均GDP排名和基礎養(yǎng)老金排名的相關(guān)資料。

2.養(yǎng)老保險扶貧的經(jīng)濟適應性情況描述

（1）養(yǎng)老保險扶貧中繳費水平的基本情況

由表1可知，北京，天津，上海這三個地區(qū)對于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的最低繳費分別為1000元、600元、445元，是全國中城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險最低標準中最高的三個地區(qū)，除此之外，其他地區(qū)為貧困人員設置養(yǎng)老保險繳費都是100元。

表1 全國對于貧困人員養(yǎng)老金繳納水平

綜合來看，大部分省份為貧困人員參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險設置的最低繳費都不高，而這些省份中，經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低占多數(shù)。可見，提高各個省份對于貧困人員的養(yǎng)老保險的繳費水平，關(guān)鍵是提高其經(jīng)濟發(fā)展水平。值得關(guān)注的是，江蘇、浙江、福建、廣東、山東、內(nèi)蒙古、湖北、重慶這幾個省份的經(jīng)濟發(fā)展水平較高，但對于貧困人員養(yǎng)老金最低繳納標準的設定與我國甘肅、云南、貴州等經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的省份一樣，說明其對于貧困人員養(yǎng)老金繳納標準并未隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高而做出相應的調(diào)整，這應當引起當?shù)赜嘘P(guān)部門的重視，適當調(diào)整對貧困人員的養(yǎng)老金繳納標準，讓經(jīng)濟發(fā)展成果惠及更多貧困人員。

（2）養(yǎng)老保險扶貧中基礎養(yǎng)老金待遇水平的基本情況

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中的待遇發(fā)放由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金這兩部分組成。由于個人賬戶中的養(yǎng)老金是由個人的賬戶進行直接支付，不同的個體之間存在較大差異。基礎養(yǎng)老金部分則是中央和地方政府直接補貼，具體標準有一個確定的范圍，比較容易進行量化分析。因此，本文的數(shù)據(jù)來源是2018年的各地區(qū)的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的基礎養(yǎng)老金，具體見表2。

表2 2018年各地區(qū)的城鄉(xiāng)居保基礎養(yǎng)老金最低標準

圖1反映出我國不同省份間基礎養(yǎng)老金待遇水平差別很大，具體而言：我國區(qū)域間最高基礎養(yǎng)老金與最低基礎養(yǎng)老金待遇水平高達數(shù)10倍。北京和天津城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準也較高，分別為每人每月710元和每人每月295元。海南、青海、西藏的城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金也較高，分別為每人每月178元和每人每月175元，每人每月170元。我國大部分省份的城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金待遇水平較為穩(wěn)定，變化范圍不大。我國城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金標準主要集中在101元～120元的這一范圍內(nèi)，全國共有14個地區(qū)占全國總地區(qū)的44%（河北、湖北、湖南、吉林、云南、甘肅、山西、山東、安徽、廣西、福建、遼寧、江西、重慶）的城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金都在這一區(qū)間內(nèi)。

圖1 2018年各地的城鄉(xiāng)居保基礎養(yǎng)老金最低標準

表3 2018年度31個省區(qū)市人均GDP與基礎養(yǎng)老金待遇排名

（3）養(yǎng)老保險扶貧的經(jīng)濟適應性基本情況

本文選用各地區(qū)人均GDP來考察不同地區(qū)的養(yǎng)老保險扶貧對貧困老人生活保障水平與當?shù)亟?jīng)濟相對經(jīng)濟適應性。人均GDP是有效反映地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的一個重要指標，參考2018年全國地區(qū)的人均GDP來看，我國不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，大體可以分為4個類型：（1） 人均GDP均超過10000元人民幣（發(fā)達省份地區(qū)），如北京、上海、天津、江蘇；（2）省份人均GDP高于全國人均GDP的平均值（較發(fā)達省份份地區(qū)），如浙江、福建、廣東、山東、內(nèi)蒙古、湖北、重慶；（3） 省份人均GDP低于全國人均GDP的平均值，但都超過了5000元人民幣（欠發(fā)達省份中的相對落后地區(qū)），如陜西、遼寧、吉林、寧夏、湖南、海南、河南；（4） 省份人均GDP均是5000元人民幣以下（欠發(fā)達省份中的落后地區(qū)），如新疆、四川、河北、安徽、青海、江西、山西、西藏、黑龍江、廣西、貴州、云南、甘肅。我國經(jīng)濟發(fā)展水平最高的北京市的人均GDP是我國經(jīng)濟發(fā)展水平最差的甘肅省的人均GDP的4.47倍，證明了我國區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題依舊很嚴峻。

對2018年31個省市區(qū)的人均GDP與基礎養(yǎng)老金待遇排名，大體分為4個類型：（1）經(jīng)濟發(fā)展水平高，基礎養(yǎng)老金待遇水平高，如北京、上海、天津、浙江、廣東 、江蘇、山東、內(nèi)蒙古；（2）經(jīng)濟發(fā)展水平較低，基礎養(yǎng)老金待遇水平較高，如青海、西藏、新疆、海南、廣西、寧夏、陜西； （3）經(jīng)濟發(fā)展水平較低，基礎養(yǎng)老金待遇水平較低，如貴州、黑龍江、四川、河南、云南、甘肅、山西、江西、安徽、遼寧、吉林、湖南、河北；（4）經(jīng)濟發(fā)展水平較高，基礎養(yǎng)老金待遇水平較低，如湖北、福建、和重慶。

四、政策建議

雖然我們國家貧困人員的基礎養(yǎng)老金標準與經(jīng)濟發(fā)展水平存在不完全適應性，但我國大部分地區(qū)的基礎養(yǎng)老金待遇水平符合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平。通過分析認為我國基礎養(yǎng)老金待遇水平與經(jīng)濟發(fā)展水平呈現(xiàn)出一定程度的正相關(guān)關(guān)系， 具體而言，基礎養(yǎng)老金待遇水平與經(jīng)濟發(fā)展水平二者關(guān)系大致可以分為三種類型：

經(jīng)濟發(fā)展水平高，基礎養(yǎng)老金待遇水平低，如湖北、福建、和重慶；

經(jīng)濟發(fā)展水平低，基礎養(yǎng)老金待遇水平高，如青海、西藏、新疆、海南、廣西、寧夏和陜西；

經(jīng)濟發(fā)展水平與基礎養(yǎng)老金待遇水平相適應。如北京、上海、天津、浙江、廣東 、江蘇、山東、內(nèi)蒙古屬于經(jīng)濟發(fā)展水平和基礎養(yǎng)老金標準均較高地區(qū)，貴州、黑龍江、四川、河南、云南、甘肅、山西、江西、安徽、遼寧、吉林、湖南、河北則屬于經(jīng)濟發(fā)展水平和基礎養(yǎng)老金標準均較低地區(qū)。

為了實現(xiàn)全面有效的鞏固脫貧防貧成果，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)全體居民社會保障體系的目標任務來看，今后仍需從如下方面完善工作：

1.客觀理性的看待我國地區(qū)間養(yǎng)老保險扶貧的差異問題

對于貧困人員養(yǎng)老金的發(fā)放和繳納，全國各個地區(qū)標準都有所差別。僅從基礎養(yǎng)老金的發(fā)放待遇就判斷這一制度公平性是不科學不全面的。如果在養(yǎng)老保險扶貧這一工作中采取各地區(qū)完全無差別的基礎養(yǎng)老金待遇，這屬于“一刀切”的思路，這種做法雖然保證了人人平等，但是在執(zhí)行過程中卻不完全可行。一方面，我國不同省份以及同一省份的不同地市之間的經(jīng)濟發(fā)展狀況都有所不同，因此，基礎養(yǎng)老金待遇的發(fā)放水平也應該大致與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況保持一致。另一方面，基礎養(yǎng)老金待遇水平高或者基礎養(yǎng)老金待遇水平低都不一定意味著不公平，這一待遇的確定涉及到各個地區(qū)的居民可支配收入，當?shù)氐奈飪r水平等綜合因素。

2.建立健全貧困人員養(yǎng)老金的水平確定與動態(tài)調(diào)整機制

通過這一動態(tài)機制實現(xiàn)我國各個地區(qū)對貧困人員養(yǎng)老金水平與經(jīng)濟發(fā)展水平聯(lián)動，并且使這二者始終維持在一個合理的區(qū)間范圍之內(nèi)。而建立這一機制要綜合考慮多種因素，地方政府財政在要對本地區(qū)貧困人員的扶貧標準上負擔能力之間尋求最佳平衡點。若經(jīng)濟發(fā)展水平高于基礎養(yǎng)老金待遇水平，造成經(jīng)濟發(fā)展的成果沒有被當?shù)厝嗣袼蚕恚B(yǎng)老保險扶貧的水平有待改善； 若經(jīng)濟發(fā)展水平低于基礎養(yǎng)老金待遇水平，便會給當?shù)刎斦韷毫Γ膊焕谡叩目沙掷m(xù)性建設。

3.大力實行中央調(diào)劑金制度，保證貧困地區(qū)養(yǎng)老保險扶貧政策的長效性機制

資金的長效性和連續(xù)性是養(yǎng)老保險制度平穩(wěn)運行的前提，也是保證貧困人口全覆蓋的基礎。中國各地區(qū)間由于地理環(huán)境、經(jīng)濟水平、人口結(jié)構(gòu)上都存在顯著的差異。要想完全消除地區(qū)間的差異，實現(xiàn)對貧困人員養(yǎng)老保障的完全統(tǒng)一待遇反而可能滋生新的不公平。養(yǎng)老保險遵循著偏向弱者的原則，在采取養(yǎng)老保險進行扶貧工作時，我們也應該遵循“偏向弱者”（老年貧困人口多，養(yǎng)老保險扶貧任務重，財政困難的地區(qū)）的原則，在應對養(yǎng)老保險扶貧工作中，著力推行中央的調(diào)劑金制度，把資源有效整合。將富余地區(qū)的部分資金轉(zhuǎn)移給相對貧困的地區(qū)，增加對老年貧困人口多地區(qū)資金有效供給，重點向東北三省、四川、西藏及“三州三區(qū)”等保障任務重、財力有限地區(qū)傾斜。