東部資源枯竭型城市礦地融合導向的工礦廢棄地修復策略：以徐州市工礦廢棄地為例

孟 超，侯湖平,2，張紹良,2，米家鑫，胡鈺琳，張 統，顧春芬，縱 博

(1.中國礦業大學環境與測繪學院，江蘇 徐州 221116；2.江蘇省自然資源智庫中國礦業大學研究基地，江蘇 徐州 221116；3.徐州市自然資源和規劃局，江蘇 徐州 221018)

工礦廢棄地是工業化發展進程中出現的伴生產物，隨著我國大量礦山關閉，工礦用地廢棄面積日益擴大[1]。工礦廢棄地的大量閑置與不恰當利用導致土地資源浪費、造成環境污染、誘發地質災害、引起生態退化、造成周邊區域社會、經濟、生態環境系統的不可持續發展，為此，研究工礦廢棄地的生態修復與再利用是礦區急需解決的關鍵問題。礦地融合是基于礦地系統內各變量的耦合關系，通過科學謀劃、統籌決策與管理，實現礦地系統內礦產資源開發與土地利用的一體化發展和可持續發展。通過礦政和地政統籌管理，礦產資源和土地資源的統籌利用，城市、礦山企業和鄉鎮在產業、空間、配套設施等方面的統一管理，探索礦地融合發展新模式，可以有效推進工礦廢棄地修復的新舉措，這是提升工礦廢棄地生態修復和再利用可持續發展的重要途徑[2]。

工礦廢棄地修復對改善生態環境、盤活存量建設用地、緩解土地利用瓶頸約束有著積極的意義[3]，然而工礦廢棄地修復再利用效果不好，不利于資源型城市轉型的可持續發展。因此，本研究將礦地融合理念引入到工礦廢棄地修復中，以礦地融合為目標導向，辨析礦地融合與工礦廢棄地修復的相互關系，探索工礦廢棄地修復新思路，并結合東部資源型城市徐州市礦地融合現狀提出工礦廢棄地修復策略，科學的開展工礦廢棄地修復，實現礦地融合發展，保證區域的可持續發展。

1 礦地融合內涵

融合從哲學角度探討事物之間聯系、人類發展的融合趨勢[4]。信息時代開始研究數據融合，后來延伸到技術融合、市場融合、產業融合等[5]。目前在區域協調發展中也開始使用“融合發展”，如城鄉融合發展[6]、新疆兵地融合[7]、油地融合發展[8]等。2017年，江蘇省自然資源廳(原國土資源廳)發布《關于創新礦地融合工作的意見》，界定了礦地融合的內涵：礦地融合是促進地質礦產和土地資源在調查評價、規劃、管理、保護、利用、監測以及成果信息服務等方面實現全方位協同一體化發展[9]。目前國內學者對于礦地融合有礦地統籌、礦地一體化、礦區可持續發展幾種不同的理解，礦地統籌偏重考慮資源開發過程中礦業與土地、礦業權與土地權屬之間的關系[10]，礦地一體化主要是采取一套新的管理方法解決礦區土地與礦產分割管理的狀況[11]，礦區可持續發展注重資源衰竭后礦區的經濟、社會與生態問題[12]。由此可見，礦地融合可歸納為：礦政、地政統籌管理；礦地資源統籌利用；城礦鄉統籌發展[13]。

隨著煤炭資源城市的發展，不同發展階段，資源型城市存在的問題不同，礦地融合需要解決的礦地矛盾也不同，見表1。為此，本文提出枯竭型資源城市中礦地融合的內容主要包括產業融合、土地融合、資源融合、全域治理以及城鄉統籌五方面。

表1 不同階段資源型城市存在的問題及解決要求Table 1 Problems and solution requirements ofresource-based cities at different stages

1) 產業融合即構建礦區和區域間的多元產業體系，推進產業結構多樣化是礦區可持續發展的活力。統籌產業發展，實質上是生產力布局問題，在科學發展觀的引導下統籌產業發展[14]。

2) 土地融合包含產權融合、土地利用融合以及采礦跡地的開發三方面內容。礦山土地權屬問題復雜，礦山關閉后需要解決礦區用地與集體用地的融合問題，產權融合是盤活礦區土地、發展關閉礦山礦區的重要手段；融合礦區土地利用，統籌規劃礦區土地利用方式，厘清沉陷區與周邊耕地的關系，充分發揮土地利用潛力；礦山關閉后合理開發利用采礦跡地，礦山關閉后廢棄工業廣場通過合理改造可進入市場，實現再利用。

3) 資源融合即充分考慮地上土地資源、地下空間資源，通過對礦產資源與土地資源開發利用進行統籌規劃、統籌管理，綜合運用相關技術推進礦區資源利用，進而提高資源節約集約利用水平，實現地下空間資源與地表的土地資源的綜合開發利用[15]。在礦山關閉后，對地下采空區、地表沉陷區、地上工業廣場等統籌利用，并結合鄉村振興合理實施資源再開發利用，同時加強周邊耕地保護和高標準基本農田建設，實現礦地資源融合。

4) 全域治理是在一定的區域內，按照土地利用總體規劃確定的目標和用途，以土地整理、復墾、開發和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，推進城鄉一體化進程的一項系統工程[16]。 關閉礦山的礦地融合應該統籌全域土地整治，推動實現關閉礦山礦區的山水林田湖草綜合治理。

5) 城鄉統籌是把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村村民作為一個整體，打破城鄉二元結構，全面協調城鄉共同發展。礦地融合可以統籌城鄉一體化，通過組織礦區產業發展、整治礦區建設用地等手段助力鄉村發展。礦區積聚了大量勞動力人口，長期在礦區工作使他們適應了當地的生活，即使礦山關閉后仍有大量人口留在當地，大量人口為關閉礦山礦區的發展帶來了活力，城鄉一體化發展不僅為他們帶來了新的工作機會，也為礦區的可持續發展打下了基礎。

2 徐州市礦地融合狀況分析

2.1 徐州市工礦廢棄地現狀

1882年起掘井建礦，最多時超過250座，采煤塌陷區和采石宕口，成為徐州的“生態瘡疤”，2011年徐州被列為國家級資源枯竭型城市。面對日益枯竭的資源、不斷破壞的生態環境，結合自身潛力優勢，秉承綠色發展的理念，不斷推進礦地融合發展，探索礦區發展新方向。 截止到2018年底，徐州市工礦廢棄地總面積為13 987.59 hm2，采煤塌陷地占總面積的79.51%；廢棄采石宕口占總面積的16.30%；廢棄工業廣場占市工礦廢棄地總面積的4.19%，采煤塌陷地是徐州市工礦廢棄地的主要類型，徐州工礦廢棄地規模見表2。

表2 徐州市工礦廢棄地規模Table 2 Abandoned industrial and mining land scaleof Xuzhou city

工礦廢棄地主要包括廢棄工業廣場、附屬設施、采煤沉陷地和采石宕口。徐州市工礦廢棄地布局與工業產業布局密切相關，開發區、賈汪區、銅山區和沛縣主要以采煤塌陷造成的工礦廢棄地為主，邳州市主要以資源開采形成的廢棄地為主，采石宕口主要集中于云龍區、睢寧縣、邳州市、新沂市。

2.2 徐州市礦地融合狀況

徐州作為江蘇省唯一的老工業基地和資源枯竭型城市，面對資源日漸枯竭、生態環境惡化、產業結構單一的窘境，創新推進礦地融合發展模式，基于實地調研發現徐州市礦地融合表現，見表3。通過礦地融合的方式實現了廢棄建設用地的產業聚集發展、采礦跡地合理再開發利用、塌陷地的復墾修復再利用、廢棄礦井的地熱開發再利用等，解決了礦工再就業、土地再利用及可再生資源再開發問題，為徐州市關閉礦山礦區帶來了新的發展機遇。

表3 徐州市礦地融合表現Table 3 Mine and regional integration performance of Xuzhou city

3 礦地融合與工礦廢棄地修復的相互關系

衰退時期的礦地融合措施，主要從社會、經濟、生態方面解決好工礦廢棄地的再利用問題，它們之間存在著一種相互促進、相互制約的關系。分析工礦廢棄地所面臨的礦地矛盾，分析兩者彼此推動、相互促進作用，為礦地融合導向的工礦廢棄地修復提供協調路徑。

3.1 工礦廢棄地修復面臨的礦地矛盾

礦產資源的開發利用影響了當地的社會經濟結構， 引發礦地系統矛盾， 主要集中在產業規劃、土地管理、資源利用、全域治理、城鄉統籌五個方面，工礦廢棄地修復面臨的礦地矛盾具體表現以下幾個方面。

1) 衰退城市最大的問題是煤炭產業及其依賴產業的衰退，在產業轉型中產生的產業融合缺乏系統性[18]。徐州市產業融合注重宏觀產業規劃，忽視了微觀區域內小產業的治理與管理。礦地融合思想下進行的礦區產業融合僅僅考慮到了大型產業工廠的布局與發展，對于礦區周邊的小型服務業規劃不到位，如個體經營的小飯店、理發店、水果店等，導致礦山關閉后礦區周邊混亂不堪，村容村貌較差。

2) 地上地下產權不清晰，礦區復墾土地利用結構有待優化[11]。礦區土地產權問題一直是礦區管理中的重點難點，集體土地與礦區土地混亂不清、界限不明，部分建設用地權屬不明，這為土地管理工作帶來了巨大阻礙；礦區在開展土地整治時對礦區土地利用進行了科學的規劃設計，并建設了大量基礎農用設施，由于土地再利用產權不清晰，使大量農用設施(如溫室大棚)已經被閑置，甚至損壞。在礦區資源融合的背景下應該深化管理，優化礦區土地利用結構。

3) 破壞的土地資源和地下采空區如何有效配置[19]。徐州礦區的礦產資源開發利用導致了多維度問題并存，地表的鄉村耕地碎片化、空間布局無序化、地下空間的廢棄等。因此，需要使地上地下空間資源能夠有效協同利用，提高資源配置效率。

4) 礦區土地治理內容單一。目前，礦區土地治理中只對破壞的地塊進行修復，存在治理內容單一、治理方式單一問題，系統性治理工礦廢棄地是實現全域治理的重要手段。

5) 農村基礎設施仍不完善。位于城郊的礦區，結合城鄉統籌、鄉村振興的城鄉一體化發展模式進行推進，然而城鄉的差距依然巨大。就土地基礎設施而言，大量土地未實現“三通一平”，這給農村土地的利用帶來了巨大阻礙。

3.2 礦地融合對工礦廢棄地修復的導向

礦地融合理念下對工礦廢棄地修復提出了新的要求，主要包括以下幾方面。

1) 融合礦政與地政的管理，促進礦區土地產權明晰、加快全域治理步伐。綜合權衡礦區政府與地區政府的要求，尋找最佳的修復目標與途徑，既要滿足地方政府對修復后的規劃要求，又要實現礦區政府的修復目的。

2) 融合礦區資源，優化礦地資源配置。在修復工礦廢棄地時不能僅局限于單個地塊，需要以區域的角度宏觀規劃系統修復，進而實現修復后礦區資源統籌利用。按照《江蘇省主體功能區規劃》，沛縣被列為重點開發區域，在確保耕地總量和基本農田保護基礎上，重點優化礦產資源和土地資源配置，提高土地集約利用程度和開發強度。在礦區范圍內，優先開發大屯鎮，并將其納入中心城區。楊屯鎮、安國鎮、龍固鎮是沛縣主要工礦山企業用地區域，經濟發展處于初期向中期過渡階段，城鎮化水平低、基礎設施不夠完善，土地資源豐富，后備資源較多，因此將龍固鎮、安國鎮、楊屯鎮組團列為發展第二產業。

3) 融合產業規劃，加快礦地發展。依據區域發展規劃的要求確定修復方向，實現統籌發展。潘安湖今后仍有塌陷的可能性，大部分土地均不適宜建設，通過建設濕地公園，不但減少了對農田的征用面積，征地費用，而且還可以充分利用塌陷地的地形地貌特征，減少土地的翻、挖和再整理，極大降低濕地公園的建設成本。山水林田湖綜合整治中形成的潘安湖生態濕地具有調節氣候、凈化污水和空氣、保護物種、提供生物產量、均化洪水過程、減坡消能、調蓄水源及供旅游等功能和作用。濕地將有效提升區域生態環境質量，改善礦區人居環境，對賈汪生態環境改善和對外形象提升有著重要意義。

3.3 工礦廢棄地修復對礦地融合的推動

工礦廢棄地的修復對礦地融合產生了良好的促進作用，主要有以下幾個方面。

1) 促進礦區產業融合。采礦跡地的再開發可盤活礦區土地使用權，同時為礦區政府整理出大量建設用地，政府通過建設用地增減掛鉤集中建設用地指標規劃產業園，促進礦區產業融合[20]。徐州市全面開展采空區建設再利用。在塌陷區上拔地而起的泉山經濟開發區在采空區上引進徐州綜合物流園項目、通用航空制造產業園項目、永寧汽車博覽園項目、永日電梯、中信重工特種機器人等3億元重大產業及功能性項目15個，上市企業7家，總引資額206億元，新增就業崗位17 400個。此外，部分大型國有企業利用采煤塌陷地建設工業產業園，變落后產能為環保和再生能源產業；鼓樓區所有化工企業全部遷入賈汪煤炭采空區，解決市區退城入園企業搬遷安置用地問題。

2) 促進資源融合實現。采煤沉陷地的修復也是一個資源整合的過程，以工礦廢棄地修復為契機整合土地資源，有助于提高土地集約節約利用水平，推動實現資源融合。徐州市權臺礦區以利用再生資源的開發模式對地下空間的地熱能進行開發利用并采用以地熱調控室溫的開發策略，利用礦區現場大量地下巷道加以改造來開采地熱能，為周圍建筑服務，結果取得巨大成效，該方案可以對導入的熱風(夏季)和冷風(冬季)進行調節，通過智能管網傳輸到建筑室內，對建筑室內溫度進行調節。

3) 促進城鄉一體化。政府通過交易建設用地指標獲取資金，用于當地建設，加強基礎設施建設，促進城鄉一體化發展。馬莊村就是城礦鄉一體化發展的典范。

4) 促進全域土地整治。采礦跡地、采煤沉陷地以及采石宕口的修復也為全域治理提供機遇，推動田、水、路、林、村綜合整治。2017年睢寧縣完成466.67 hm2新增土地的復墾；2018年上半年騰出莊體地466.67 hm2，全年新增1 000 hm2基本農田。根據基本農田和工業用地增減掛鉤政策，這些新增田地都可轉換成工業用地指標來發展工業項目或上市交易。

4 礦地融合導向下的工礦廢棄地修復策略

目前工礦廢棄地修復普遍面臨著工礦廢棄地數量多、礦地空間開發規劃缺少融合、開發復墾土地產權缺少協調以及礦區次生生態環境風險未受到重視等問題，這與工礦廢棄地修復目標偏小、偏低有關。常規的工礦廢棄地修復目標是：盤活存量土地、保障建設用地；集約節約利用土地、提高土地利用效益；改善生態環境、改良土壤、治理污染；增加農用地、增加農民收入等，這些目標大多以恢復土地利用、提高綜合效益為目的，忽視了外界關聯和尺度效應，所以要解決上述問題必須將工礦廢棄地修復目標上升到礦地融合發展的高度。礦地融合發展的特點是全局性、大尺度、綜合性。因此，將礦地融合作為工礦廢棄地修復的新指引，提高了標準，擴大了范圍，從“礦區土地”視角擴大到“礦區發展”視角。所以，從礦地融合的內涵角度提出資源衰退型城市工礦廢棄地修復策略。

1) 以產業融合為導向推動礦區工礦廢棄地修復再利用。產業融合考慮產業之間的聯系和區域可持續產業發展。礦山關閉后，徐州市存在大量閑置礦區建設用地，其面積規模大小不一且分布零散，難以大規模利用。因此，礦區工礦廢棄地在修復時可借助建設用地增減掛鉤、耕地增減掛鉤等進行整治，首先根據區位條件將修復對象分類，對于區位條件較差的礦區建設用地將其復墾為耕地，其次將建設用地指標集中到區位條件優越的礦區，同時借助礦山現存狀況擴大規模，最后統一規劃產業布局，實現礦區產業轉型升級，帶動區域經濟發展。

2) 以土地融合為導向盤活礦區土地使用權。土地融合強調土地和礦產的統一管理。礦區建設用地及采煤塌陷地均為國有土地，礦山關閉后工業廣場閑置、沉陷地復墾后利用率低下，盤活礦區土地使用權是目前工礦廢棄地修復的主要問題之一。礦區基礎設施完善，因此礦區工業廣場使用權可租賃、轉讓等方式流轉給其他企業，這樣不僅解決了廢棄工業廣場的利用問題，而且節省了其他企業重新建廠的經濟成本和時間成本。對于采煤沉陷區土地使用權，大片塌陷地復墾后形成農田，可由當地政府將復墾后的耕地承包給農業大戶，明晰土地使用權，推動土地規模經營，提高土地利用效率。

3) 以資源融合為導向充分利用地下空間資源。資源融合強調礦區地下空間資源和地上破壞的土地資源的協同利用。徐州市龐莊礦區、權臺礦區、賈汪礦區、青山泉礦區下均含有大量的地熱資源，可以結合地面旅游開發等對其進行綜合開發利用。煤礦開采產生了大量的采空區，利用采空區的空間改造為地下儲水系統，建設地下水庫可以實現礦井水資源的再利用。通過編制地下礦產資源開發利用與保護規劃，推進資源開發利用實施工作的同時，利用政府行政管理規劃和協調手段，規范采礦山企業開采秩序，加大執法監察力度，創新運作模式，提高產業化、市場化水平。合理利用未來大量的地熱資源和建設采空區地下水庫，帶動相關產業發展，新能源的開發利用實現了徐州市“高效生態”的功能定位。

4) 以全域整治為導向開展區域工礦廢棄綜合治理。全域整治是對區域內的山水林田湖草等進行全要素綜合治理。礦區工礦廢棄地屬于全要素中特殊的破壞區域，為此，在修復治理時，納入全要素進行修復治理可以保證系統的穩定性和多樣性。徐州的工礦廢棄地占徐州市總面積的1.2%，基于空間規劃體系，對現行土地利用總體規劃、土地整治規劃進行再審視，分析其特點和優點，結合工礦廢棄地利用總體規劃定位，確定礦區全域土地綜合整治規劃方案的實施步驟：明確整治規劃戰略與布局；對工礦廢棄地修復項目進行分類；制定農用地、建設用地、基礎設施等整治規劃方案；統籌各類整治工作，有序安排整治重點工程與重點項目；分析預期成效，制定相應保障措施。

5) 以城礦鄉統籌為導向開展礦區基礎設施建設。城礦鄉統籌強調城、礦、鄉的統一發展。礦區作為獨立的特殊區域，具有與城市不相配套的設施，為此，加快配套基礎設施建設，強化城鎮功能，是統籌城礦鄉發展的重要任務。政府要繼續加大對礦區和“三農”基礎設施問題的投入、扶持，滿足礦區的礦工和周邊廣大農民享受到城市基礎設施的服務。

5 結論與展望

工礦廢棄地是修復資源衰退型城市面臨的重要問題之一，徐州市工礦廢棄地修復任務艱巨。礦地融合發展是礦山關閉后礦區發展的目標，以礦地融合為導向的工礦廢棄地修復可以避免再開發方向單一、僅側重工程治理等問題，使修復后礦區作為城市轉型發展的新動力。本文分析了工礦廢棄地修復面臨的礦地矛盾，并闡述了礦地融合與工礦廢棄地修復的相互關系，從礦地融合的視角下探索工礦廢棄地修復的新思路，提出礦地融合導向下工礦廢棄地修復策略：以產業融合為導向推動礦區工礦廢棄地修復再利用、以土地融合為導向盤活礦區土地使用權、以資源融合為導向充分利用地下空間資源、以全域整治為導向開展區域工礦廢棄綜合治理以及以城礦鄉統籌為導向開展礦區基礎設施建設。

在生態文明建設和可持續發展理念的推動下，以礦地融合為導向的工礦廢棄地修復是現實的需要，也是解決工礦廢棄地修復中存在的諸多問題的有效途徑。然而，工礦廢棄地修復受資金等社會因素影響，工礦廢棄地修復缺乏動力。因此，如何激勵政府、社會企業實施工礦廢棄地修復，是工礦廢棄地修復需要研究的重要方向之一。