五年規劃制度：中國之治的力量

左琳

2021年3月11日下午的人民大會堂，近3000名全國人大代表出席十三屆全國人大四次會議，一項重要決議——關于國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要的決議，在這里經表決通過。

從黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，到此次決議通過，黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全國各族人民共同的行動綱領。

五年規劃，即中華人民共和國國民經濟和社會發展五年規劃綱要，是社會主義現代化戰略在規劃期內的階段性部署和安排，是經濟社會發展的宏偉藍圖，是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能的重要依據，是中國共產黨治國理政的重要方式之一。

從1953年起，我國已經編制實施14個五年規劃（計劃），有力推動了經濟社會發展、綜合國力提升、人民生活改善，創造出了經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡。

從探索、改革到科學發展

1953年元旦，《人民日報》刊發了一篇名為《迎接一九五三年的偉大任務》的社論，提出了三項“偉大的任務”，其中之一即開始執行國家建設的第一個五年計劃。

彼時的中國仍處在朝鮮戰爭帶來的緊張局勢之下，如何快速發展經濟、鞏固新生的社會主義政權、突破資本主義的重圍成為執政者最關心的問題;而在國內經濟得到全面恢復與初步發展、政治趨于穩定、社會秩序較為安定時，加快經濟發展成為全國人民的一致要求。此時推出的第一個五年計劃，中心任務是推進社會主義工業化建設，主要通過指令性計劃優先發展重工業，建立獨立的比較完整的工業體系與國民經濟體系，也為我國的工業化奠定了初步基礎。

早在中國之前，包括蘇聯、法國、日本等國家均采用過計劃經濟體制，但中國是少數長期堅持五年規劃制度的國家之一。北京大學習近平新時代中國特色社會主義思想研究院研究員尹俊認為，從1953年開始的“一五”計劃，到2021年開啟的“十四五”規劃，中國的規劃制度經歷了從探索到改革、再到科學發展的三個階段。

尹俊告訴《中國報道》記者，五年規劃的探索發展時期包括“一五”到“五五”的5個五年計劃。由于經驗不足，這個時期的五年計劃總體是在探索中發展的，尤其是第二到第五個五年計劃的編制和實施過程走了不少彎路，但也積累了許多寶貴的經驗。

此后便是改革發展時期，包括“六五”到“十五”的5個五年計劃。尹俊認為，這25年開啟了中國改革開放事業和中國特色社會主義建設的新征程，推進了從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的改革和轉型，制度本身也不斷走向成熟、規范和完善，從指令性計劃逐步轉變為兼具指令性和指導性的計劃，發揮了服務國家戰略目標、引導市場資源配置、指導政府宏觀管理的作用。此外，這個時期的五年計劃還將經濟發展和社會發展等同時納入范疇，規劃內容更為全面系統。

從2006年開始，為了進一步明確五年規劃的本質是明確經濟社會發展方向、描繪總體發展藍圖、確定政府未來工作重點、引導市場主體行為的綱領性文件，避免對五年規劃的誤解，“五年計劃”更名為“五年規劃”。尹俊表示，這段時期的規劃注重以約束性指標促進政府職能轉變，以預期性指標激發市場活力，進一步強化公共服務、社會治理、資源環境等方面的目標和指標，同時在編制與實施流程方面更為科學，成為戰略性、綱領性、綜合性的科學發展規劃。

在繼承中創新

與以往相比，此次五年規劃大不相同——在對“十四五”時期我國經濟社會發展作出系統謀劃和戰略部署的同時，還對2035年基本實現社會主義現代化的遠景目標進行了展望。

中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授馬亮打了個比方來解釋二者的關系，“如果說五年規劃是蓋房子的施工圖和作業圖的話，?2035年遠景目標就是明確未來房子長什么樣的設計圖和效果圖”。他認為兩個目標的提出，使我們能夠既明確奮斗的目標是什么，又清楚奮斗的手段是什么，實現了目標與手段之間的有機統一。

尹俊表示，“十四五”時期處于“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上，從內容上來看，“十四五”規劃是按照黨的十九大對實現第二個百年奮斗目標作出的分兩個階段推進的戰略安排，綜合考慮未來一個時期國內外發展趨勢和我國發展條件，緊緊抓住我國社會主要矛盾，深入貫徹新發展理念，在規劃編制方面也成為堅持發揚民主、開門問策、集思廣益的典范。

習近平總書記曾對“十四五”規劃編制工作專門作出重要指示，強調要開門問策、集思廣益，把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來，鼓勵廣大人民群眾和社會各界以各種方式為“十四五”規劃建言獻策，切實把社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經驗充分吸收到“十四五”規劃編制中來，齊心協力把“十四五”規劃編制好。

2020年5月3日，建設中的廣東珠海洪鶴大橋。這是廣東省2020年重點項目建設計劃。

2020年3月，中央政治局常委會、中央政治局先后召開會議，決定黨的十九屆五中全會重點研究“十四五”規劃建議問題，并決定成立文件起草組，由習近平總書記擔任組長。為了起草好“十四五”規劃建議，他多次深入地方考察調研，2020年7月到9月親自主持召開了7場專題座談會，聽取企業家、黨外人士、經濟社會領域專家、科學家、教育文化衛生體育領域專家、地方黨政領導、基層代表等各領域各階層人士意見建議。同年8月16日至29日，“十四五”規劃編制工作開展網上意見征求活動，這在我國五年規劃編制史上還是第一次。

尹俊認為，“十四五”規劃在實施保障方面也有重要創新。比如明確提出把黨的領導貫穿到規劃實施的各領域和全過程，確保黨中央重大決策部署貫徹落實，要求充分發揮全面從嚴治黨引領保障作用，把完善黨和國家監督體系融入規劃實施之中，要求完善上下貫通、執行有力的組織體系，提高各級領導班子和干部適應新時代新要求抓改革、促發展、保穩定的政治能力和專業化水平;同時，首次提出加快發展規劃立法，要求堅持依法制定規劃、依法實施規劃的原則，將黨中央、國務院關于統一規劃體系建設和國家發展規劃的規定、要求和行之有效的經驗做法以法律形式固定下來，加快出臺發展規劃法，強化規劃編制實施的法治保障。

中國制度優勢的重要來源之一

回顧我國五年規劃的歷程，雖然最初學習了蘇聯模式，但我國規劃制度一直在不斷探索完善，尹俊表示，中國的規劃制度形成了“適應性宏觀計劃+激勵性目標治理”的科學規劃制度，這也是我國的五年規劃制度“青出于藍而勝于藍”的奧秘。

尹俊向《中國報道》記者解釋說，適應性宏觀計劃是指，五年規劃既是對不同發展階段的宏觀戰略性問題進行長期性、延續性的科學計劃，也能適應國家各個時期的需要，對目標、內容、任務進行不斷調整。五年規劃不是面面俱到的、全面技術性計劃，而是主次有別的行動計劃框架，也就是總體規劃“森林”，讓“樹木”自由成長。此外，五年規劃不是僵化的5年一度的一次性工作，而是能夠根據實際情況在5年當中靈活變化和調整的，比如通過規劃中期評估進行調整、中央經濟工作會議對下一年度規劃任務進行調整、政府工作報告對當年規劃任務進行調整等，進而保證規劃的適應性。

激勵性目標治理是指，規劃的實施不是政府的“獨角戲”，而是各類主體的“合奏曲”，既能夠用好政府這只“看得見的手”，提供公共服務，優化營商環境，也能夠用好市場這只“看不見的手”，激發市場活力，發揮市場優勢。其中，“開門編規劃”是激勵性目標治理的重要經驗之一，在長達兩年左右的規劃編制過程中，不同機構、不同層面的主體都參與到這個過程中，通過共同思考未來5年發展路徑，相互交流信息，相互協商，從而達成未來發展方向的共識。正因為規劃編制過程是科學民主決策的重要體現，其更有利于廣泛凝聚共識，激勵各個主體共同推進規劃實施，減少規劃實施過程中面臨的阻礙，進而實現規劃的預期目標。

尹俊認為，首先規劃具有戰略性、全局性、系統性和前瞻性的特點，在14個“五年”的歷程中成為中國共產黨領導經濟社會發展的有效抓手;其次，規劃是凝聚國家共識的過程，其編制起草過程需要有效溝通各方訴求，是反復進行協商、協調、反饋、評估、調整的政策過程，旨在通過自上而下的動力機制、自下而上的信息傳導機制、自上而下的決策機制等，尋找社會的“最大公約數”，因此，規劃本質上是社會共識的產出結果和表現形式，有利于社會各方形成實施規劃的自覺，在規劃藍圖的引領下，齊心協力瞄準規劃目標邁進;第三規劃也是統籌社會各方行動的工具，作為國家未來一段時期內的發展藍圖，是社會各方共同實現國家發展目標的基本路徑，其既是各級政府的履職依據，也能為市場主體提供信息激勵和行為邊界，避免短視化、隱性政策的干擾。

正如清華大學公共管理學院副院長、教授楊永恒所說：“我們的國家體制決定了黨的執政是長期穩定的，這也是我們這么多年穩定發展的一個重要秘訣。正因如此，才能確保執政理念的連續穩定，這才有了規劃的不斷落實。”這無疑讓五年規劃制度成為中國制度優勢的重要來源之一。