特色不動產測繪質量管理體系的構建

楊先慧

(廣州市房地產測繪院, 廣東 廣州 510070)

0 引言

為不斷深化“放管服”改革、優化營商環境、進一步提升測繪技術服務水平、增強企業群眾的獲得感,以自然資源和規劃局的機構改革為契機,圍繞營商環境,不斷提升服務質量,對不動產測繪和規劃核實測量進行整合,現在基本實現了不動產測繪和規劃核實測繪的同步受理、統一數據、同步報告[1]。

1 不動產測繪概述與現狀分析

不動產測繪成果包括不動產的數據、圖件信息以及相應的質量報告,是對不動產自然狀況的真實反映,依據測繪對象主要分為房產測繪、地籍測繪、海籍測繪三大類,其中與大眾生活關系最密切的是房產測繪[2]。房產測繪質量決定房屋權利人的財產,將影響到房地產行業以及整個建筑市場的和諧穩定。

目前我國已完全放開不動產測繪市場,并陸續出臺了相關的法律法規和技術指導文件,搭建了數據庫及管理平臺系統,但現階段整個不動產測繪行業尚處在規范化和專業化建設的初期,受國家及地方的政策及專業管理影響很大,而且測繪成果沒有統一的質量管理體系來規范,導致目前由不動產測繪成果質量缺陷而產生的利益沖突矛盾越來越多,已經引起大眾的廣泛關注[3]。因此,構建一個適合行業健康有序發展的特色不動產測繪質量管理體系,來加強對不動產測繪成果的質量管理是十分必要的。

1.1 質量

隨著近年來房地產行業的蓬勃發展和我國基建規模的擴大,不動產測繪質量由于涉及多方利益逐步成為焦點,但由于測繪存在主觀性強、質量隱蔽性強、質量差異大、專業性強以及受檢測局限性大等特點,不可避免地造成測繪成果質量參差不齊,給相關人員造成利益損失或產生相應的糾紛。

1.2 方法

測繪行業市場化后取得了巨大的發展,以市場專業化、規范化最好的北京為例(圖1),2003年市場放開前只有18家測繪資質持證企業,發展到2013年265家(其中甲級資質47家,乙級63家,丙級53家,丁級52家),截止到2019年末,整個北京市共計有468家測繪資質持證企業(表1),但如今整個行業需求已逐步趨于飽和,市場競爭加劇,有的企業為收攬客戶而承諾各種不合理需求,測繪企業本身自負盈虧,而技術人員、儀器設備的投入又比較大,因此,為保障企業的經濟效益,對質量的要求自然會降低,測繪企業的質量管理體系不完善,管理方式落后等因素,也導致測繪成果質量良莠不齊,不僅損害了權益人的利益,還給整個行業及相關部門帶來不利的影響[4]。

圖1 北京市不動產測繪企業數量趨勢[5]

表1 北京市測繪資質各等級單位分布情況[5]單位：個

本文參考國內外相關質量管理模式,分析不動產測繪質量特性,以及測繪質量管理的要求,參考已有的相關質量評價體系經驗,研究如何構建一套充分有效、適宜行業發展需求、操作性強的特色不動產測繪質量管理體系,以求客觀、全面、科學地對不動產測繪質量進行評價和規范,提升整個不動產測繪整體質量管理水平服務。

2 影響不動產測繪質量缺陷的因素

以民生最關注的房地產業為例,隨著行業快速發展和建筑設計的進步,大型綜合性項目越來越多,給測繪工作也帶來了較大的挑戰,導致成果質量缺陷問題日益增多。由于測繪的復雜性,影響不動產測繪質量的因素非常廣泛,通過調研資料以及對測繪質量缺陷進行分析,總結出對測繪質量影響較大的以下四類問題[6]。

2.1 規范標準模糊缺失

不動產測繪專業性和技術性要求相對較高,但由于行業起步晚,現階段國家層級的法律法規比較缺失,規范標準尤其是技術規程也不夠完善,目前多以地方性的指導文件為主,存在局限性,且很多部門出臺的法律法規政策文件也有一定的差異,甚至有相互矛盾的現象,不能夠形成全國統一的標準,給測繪工作的操作加大難度。

同時,建筑形態多樣化產生的很多問題,依據現有的國家標準《房產測量規范》和地方標準無法充分判定,此外,新出現的房屋功能專業名詞也給技術人員對所有權區分帶來困難,導致存在爭議。現階段,由于從業技術人員缺乏相關依據,很多問題只能按自己的理解方式、案例類比以及同行間探討來進行判斷,這都給測繪成果的準確性及權威性帶來一定的爭議。

2.2 監管混亂,缺乏制約

目前不動產測繪一般由建設單位委托具備不動產測繪資質的單位開展,雙方存在經濟利益,難免會導致測繪單位趨向于滿足建設單位的需求,而由于權利人不參與整個不動產測繪過程,因此經常導致測繪結果缺乏公正性,進而產生相應糾紛[7]。

此外,房地產項目本身的開發周期較長,利益糾紛復雜,通常開發商會以自身經濟利益為出發點,對設計圖紙進行變更,很可能導致產權面積與預售面積不一致,而整個過程中由于缺乏監管和權利人參與,因此帶來的糾紛也很多。

2.3 企業質量管理制度不完善

目前大多數測繪企業都沒有完善的質量管理制度,測繪工作缺乏有效的指導和約束,導致測繪成果的準確度及可追溯性不強,也難以進行反饋和追查,特別是項目各方責任、任務不明確,當碰到大型綜合體這類結構比較復雜的建筑時,功能區劃分難、測量數據量大這些因素都會導致測繪結果產生質量問題。

2.4 參與人員素質參差不齊

測繪參與人員是整個不動產測繪工作的核心,而不動產測繪專業技術性較強,工作量大,對參與人員在各方各面都有較高的要求,具體表現在企業領導的領導力、技術人員專業理論技術水準、工作人員的職業道德素養等[8]。

不動產測繪質量能否達到要求,需要相關人員從前期項目調研、資料收集到數據測量采集、最后成圖編制報告整個實施過程都要有足夠的責任心和工作技能,還要保持職業道德、遵守法律法規,任何一點不到位,都有可能對測量質量產生不利影響。因此,項目參與人員對測繪成果質量有相當大的影響。

3 質量管理體系研究

構建不動產測繪質量管理體系應當依據不動產測繪的特點,遵循質量管理體系構建基本原則,針對上述四類質量影響因素采取有效控制措施,綜合考慮法律法規等文件要求、質量成果目標、參與人員素質水平、測量技術手段以及測繪單位的資質等級等,確立特色不動產測繪質量管理體系模式。

3.1 構建目標及特點

不動產測繪質量管理體系最終目標為通過對測繪管理和測繪生產過程實行充分、有效的質量控制和指導,保障測繪結果的合格率。不動產測繪質量管理體系的特點為充分性、適宜性、有效性,三方互相獨立卻又相互關聯,有效性是構建測繪質量管理體系運行的最終目標,充分性和適宜性則是實現目標的重要保障。

充分性是指保證測繪質量的工作開展程度,即整個質量管理體系活動過程是否全面。具體表現為:明確規范及相關法律文件細則,充分收集整個過程所需的信息和資料,保障測繪結果有效的方法和準則,梳理測繪質量管理工作流程順序及相互關系,開展、監測、分析和改進測繪質量管理體系所需的全部過程。

適宜性是指測繪質量管理體系應與當下客觀環境保持動態平衡,即客觀環境變化時,質量管理體系應及時做出調整和改進。具體表現為:符合企業客觀現狀,應依據自身規模、資質等級、員工技術、經驗水平等因素來明確質量管理體系的控制要點;符合不動產測繪質量管理特性,在滿足測繪成果的準確度要求上,還應體現成果的公正性和權威性。

有效性是建立在質量管理體系運行充分的基礎上,目標可以達到預期目標的度量。具體表現為:參與人員職業道德素質高、技術水平滿足崗位需求;測繪成果符合法律法規要求,保障合格率;在保障測繪成果合格率基礎上,資源配備合理,投入減少,利潤增加;測繪企業聲譽和市場競爭力得到提升。

3.2 遵循原則

鑒于不動產測繪工作較為復雜,技術難度高,又涉及權利人的利益,在滿足質量管理原則的同時,還應遵循準確性、公平性、合法性三項原則,才能構建一個充分、適宜、有效的不動產測繪質量管理體系。

測繪準確性要求測繪成果客觀表現所測不動產的實際價值,符合權利人的切身利益。測繪工作過程為專業技術人員使用測量儀器在一定的外界環境下進行數據采集,再加工處理,因此,受限于儀器的精度和外界環境的變化,測量結果產生誤差不可避免,但需要保證誤差在合理的范圍內。公平性主要指產權各方之間的分攤協議不能與現有的法規、政策相矛盾。合法性要求不動產測繪成果必須滿足國家及當地政府相關的文件要求,對于任何項目都應按照法律法規要求來進行,配備充足可靠的儀器及人力資源,提供合格的測繪成果。

3.3 基本框架

根據不動產測繪質量管理體系的目標、特點以及遵循的原則,首先法律法規文件應作為質量管理體系的核心,任何過程都應圍繞法律法規文件要求,協調好參與人員分工、體系結構、人力設備資源之間的關系,為保證滿足要求的合格測繪成果服務,整個體系基本框架見圖2。

圖2 特色不動產測繪質量管理體系基本框架

3.4 體系模式

3.4.1文件控制

現階段不動產測繪標準規程的滯后已經對測繪質量以及整個行業發展帶來不利影響,國家層面應加快完善法律法規以及技術標準規范的修訂進程,將新增的各種名詞術語盡快納入標準并予以解釋說明。而行業協會應充分發揮協會的橋梁紐帶作用,組織專家委員會對實際測量工作過程中出現的難點、爭議較大的問題提供技術指導,協調解決。對于測繪企業,目前我國測繪行業管理規定測繪企業需依據《GB/T 19001—2008—ISO9001:2008 質量管理體系要求》,建立符合企業自身業務范圍的質量管理體系,進行第三方認證。

不動產測繪質量管理體系文件(圖3)應具體包含法律法規文件、質量手冊、程序文件、作業指導書、質量記錄、外來文件。

圖3 不動產測繪質量管理體系文件構成

質量手冊是對測繪質量管理體系作概況性的闡述及用于實施指導的綱領性文件;程序文件是基于不動產測繪成果特性根據標準形成的工作要求;法律法規文件、作業指導書是作為測繪質量管理的指導思想;質量記錄是測繪企業在實施工程中符合法律法規文件要求、保證質量管理體系有效運行、提供測繪成果的證據,也為預防糾正及追溯責任提供證據。

加強對不動產測繪質量管理有關的一切文件進行控制,應做到以下幾個方面:文件處理應做到及時、安全、準確;對文件進行編號歸檔及進行檔案管理; 實現文件、記錄的保存、歸檔、查閱、銷毀全過程控制。

3.4.2過程控制

圖4所展示的過程模式是目前我國大多數測繪企業采用的,所有的過程都堅持“遵循法律法規文件”和“持續改進”兩個原則。

圖4 不動產測繪質量管理體系的過程模式

領導職責、資源配置、成果實現和分析、測量和改進構成不動產測繪質量管理體系,四個過程要素按照一定方向循環,彼此相互影響。資源配置要注意在保證儀器精度的同時,還應加強對從業人員培訓,內容包括但不限于《物權法》《不動產測量規范》《不動產登記暫行條例》《不動產測繪管理辦法》以及職業道德等。

現在,很多企業采用的PDCA(計劃Plan、執行Do、檢查Check和處理Act)循環同樣適用于對過程管理和控制。測繪企業的管理者應當熟知法律法規文件要求,明確工作任務和職責,確定測繪成果應滿足的質量要求,并據此制定測繪工作的質量目標和方針,項目完成后對工作總結和意見建議進行研究,通過對測繪質量管理體系的過程進行管理控制,實現質量管理體系的持續改進及提高[9-10]。

4 結束語

不動產測繪是一項持久復雜的系統工程,本文根據調研結果及質量管理理論、方法對不動產測繪質量管理體系進行了一些探索性的研究,構建特色不動產質量管理體系,實現全過程質量控制的目標,旨在提高不動產測繪成果質量,推動行業整體發展。