王金南：需要持續發力減污降碳

徐天

藍天碧水凈土保衛戰、中央生態環保督察……過去的5年里，這些關鍵詞頻頻出現在新聞報道中，生態環境保護被提到了前所未有的高度。

全國人大環資委委員、中國工程院院士、生態環境部環境規劃院院長王金南在接受采訪時評價，“十三五”時期是迄今為止生態環境改善成效最大、工作推進成效最好、百姓和國際社會高度認可的5年。不過，生態環境保護工作依然任重道遠，碳達峰任務艱巨。因此，“十四五”時期，我國的生態環境保護仍然處于關鍵期、攻堅期和窗口期，需以減污降碳為主線，持續發力。

源頭治理要以降碳

為“牛鼻子”

你如何評價“十三五”時期，我國在生態環境領域的工作？

王金南：我認為，“十三五”時期是迄今為止生態環境改善成效最大、工作推進成效最好、百姓和國際社會高度認可的5年。“十三五”規劃確定的9項生態環境約束性指標全都超額完成，藍天碧水凈土保衛戰和七大標志性戰役取得決定性成效，比如人們非常關心的大氣重污染天數，已明顯減少。

另外，生態環境保護也在不斷引導、優化、倒逼、促進經濟的高質量發展。“十三五”時期，能源結構、產業結構、交通運輸結構持續優化，單位GDP二氧化碳排放累計下降了19.5%，全國清潔能源占能源消費的比重接近四分之一，光伏、風能裝機容量和發電量均居世界首位，全國超低排放煤電機組累計達9.5億千瓦，建成了世界上最大規模的超低排放清潔煤電供應系統，基本完成“散亂污”企業排查，治理工業爐窯1.5萬臺。

生態環保體制機制也更加完善。還值得一提的是，我國更加深入地參與了全球環境治理。比如，我國提前完成了中國對外承諾的2020年碳排放強度控制目標，并提出要力爭在2030年前實現碳達峰，2060年前實現碳中和。

“十三五”時期還有哪些環境遺留問題，需要在“十四五”期間重點發力？

王金南：“十四五”時期，我國生態環境保護仍然處于關鍵期、攻堅期和窗口期，生態環境保護工作依然任重道遠。原因有幾方面：第一，生態環境尚未根本好轉，對標2035年基本實現美麗中國建設目標差距仍然較大;第二，外部環境不穩定性和不確定性明顯增加，給全球生態環境保護與治理帶來風險挑戰;第三，生態環境保護結構性、根源性、趨勢性壓力總體上仍然沒有得到根本緩解;第四，“十四五”時期我國工業化城鎮化將持續快速增長，生態環境新增壓力仍處在高位，碳達峰任務艱巨;第五，生態環境領域治理現代化和全球環境治理能力亟待加強。

因此，“十四五”時期，我們仍然需要在幾個方面繼續發力。

第一組關鍵詞是“綠色發展、低碳發展、循環發展”。要加快推動綠色低碳發展，以生態環境高水平保護推動疫情后經濟“綠色復蘇”和高質量發展。

第二組關鍵詞是“源頭治理、系統治理、整體治理”。源頭治理是要以降碳為“牛鼻子”，開展碳排放達峰行動，實現減污降碳協同效應。系統治理、整體治理則是指要以質量目標倒逼總量減排、源頭減排、結構減排，推動產業結構、能源結構、交通運輸結構、農業結構加快優化調整，從生態系統整體性和流域系統性出發，強化生態環境系統保護和修復。

第三組關鍵詞是“精準治污、科學治污、依法治污”。以藍天保衛戰為例，首先要弄清污染的成分，尋找污染源，然后制定相應的治理措施。除了細顆粒物治理之外，臭氧問題日益嚴重，接下來，我國還會著力于臭氧與細顆粒物的協同控制，強化多污染物協同控制和區域協同治理，基本消除重污染天氣。

“十四五”在生態環保基本思路、治理方法等方面，會有什么變化？

王金南：在治理思路上，接下來要打好升級版的污染防治攻堅戰，把減污降碳擺在更加突出的優先位置，從“十三五”的末端治理轉向“十四五”強化前端的結構調整和綠色發展，從源頭減少污染，推動生態環境持續改善。

在治理重點上，將深入打好污染防治攻堅戰，統籌推進“提氣、降碳、強生態，增水、固土、防風險”。比如最近討論非常多的“降碳”，是要以2060年前碳中和愿景為約束，制定2030年前二氧化碳排放達峰行動方案，在“十四五”期間，國家生態文明試驗區、美麗中國創建示范區以及京津冀、長三角、粵港澳大灣區等應率先實現碳達峰。

在治理領域上，將從大氣、水、土壤污染等環境問題以及常規污染物的治理，逐步拓展到應對全球氣候變化、生物多樣性保護、海洋環境保護、環境風險防控等更廣泛的領域，更加注重新污染物治理，更加關注人體健康和生態系統服務功能。在治理范圍上，將從目前的以城市為重點尤其是地級以上城市，向區縣、鄉鎮和農村地區擴展延伸。

“十四五”時期，不應再

投資高碳項目

我國二氧化碳排放要力爭2030年前達到峰值，力爭2060年前實現碳中和。你認為，我國應如何實現這一目標？

王金南：我認為，核心是構建新發展格局，以低碳甚至零碳為重要目標引領社會經濟發展，實現碳達峰碳中和與高質量發展高度協調統一。主要要做好以下幾方面工作：

一是做好頂層謀劃。我國碳排放總量高于美國和歐盟的總和，且從碳達峰到碳中和只有30年時間，面臨著比發達國家時間更緊、幅度更大的減排要求。需要從頂層設計積極有為的碳減排路徑，采取強有力的政策手段，推動相關工作。

二是從地方和行業兩手發力。國家層面要以2060年前實現碳中和為遠景目標，爭取今年上半年出臺碳達峰行動方案。按照共同而有區別的責任原則，提出不同區域分階段達峰路線圖，明確地方達峰責任主體、完成時間、工作任務，推動不同領域結合發展趨勢和技術水平，實現梯次達峰，其中電力、鋼鐵、水泥等重點行業力爭在“十四五”期間盡早達峰。

三是加快能源結構轉型，建立清潔低碳能源體系。通過碳達峰碳中和工作推動能源革命，力爭實現煤炭、石油、天然氣等化石能源消費量梯次達峰。盡快發布煤炭和石油消費達峰時間，建議分別為“十四五”和“十五五”達峰。

四是發揮市場和政府兩方作用。建立不同類型的二氧化碳排放總量控制制度，全面開展全國碳市場建設和配額有償分配制度建設，出臺納入環境保護稅的碳稅政策。還應發揮政府在碳達峰行動中的主體責任，把二氧化碳排放控制納入中央生態環境保護督察、黨政領導綜合考核等范圍。

當前，因距離碳達峰還有9年，仍有一些省份在“十四五”規劃中上馬了高碳項目。“十四五”期間，經濟發展與低碳發展應如何平衡？

王金南：不少地方認為2030年前還可以繼續大幅提高化石能源使用量，甚至還在“高碳”的軌道上謀劃“十四五”發展規劃，攀登碳排放“新高峰”，達到“新高峰”后再考慮下降，沒有認識到碳中和對各地發展的倒逼要求。這對我國在2060年前實現碳中和，將帶來很大的負面影響。

一方面，對標歐盟在20世紀90年代二氧化碳排放達到45億噸的峰值、美國在2007年達到59億噸左右的峰值，預測中國二氧化碳排放峰值將達到106億噸左右，是歐盟的2.4倍，美國的1.8倍;按照歐盟本世紀中葉實現碳中和目標，其碳達峰至碳中和歷經60年，而我國從碳達峰到碳中和僅有30年。我國面臨著比發達國家時間更緊、幅度更大的減排要求。

另一方面，燃煤電廠、鋼鐵企業等設備的服役年限都在30年以上，如果在“十四五”期間投產，意味著一直到本世紀中葉，這些設備都將持續排放二氧化碳，造成高碳“鎖定”效應，對我國達到碳中和愿景將造成阻礙;或者為了滿足碳中和的要求，這些新建的設備在達到服役年限前就要關停淘汰，意味著極大的投資浪費，甚至會對金融系統和社會經濟造成沖擊。

因此，從碳中和的角度來說，我們應當現在就要轉變發展觀念，拋棄依賴投資高碳項目刺激經濟的模式，將投資轉向支持低碳、綠色、有更大發展空間的項目，盡早在國際低碳技術的大潮中搶占身位、贏得先機，從而支持更長期、更健康的經濟發展。

目前，我國還沒有應對氣候變化的專門法律，立法的必要性在哪里？

王金南：近些年，中國生態文明建設方面的立法、修法突飛猛進，尤其是在污染防控和生態保護方面，但是在應對氣候變化或者低碳發展領域還沒有專門的全國性法律。支撐碳達峰碳中和目標實現的法制體系薄弱、立法層級低且碎片化，遠遠無法滿足我國實際工作需求，對如何實現碳達峰、碳中和無法提供強有力的法律支撐。

通過立法，可以賦予碳排放峰值目標、總量和強度控制目標以法律地位，明確溫室氣體排放權的法律屬性及確權機制，保障中國碳排放權交易市場的有序推進，也為政府管理部門分解落實碳減排目標、開展目標責任考核提供法律依據。