劉世錦：“十四五”改革再突圍

賀斌

2020年初，中央有關決策部門委托“中國經濟50人論壇”開展了一項關于“十四五”和到2035年中國經濟社會重點領域改革的研究，全國政協經濟委員會副主任、中國發展研究基金會副理事長、國務院發展研究中心原副主任劉世錦牽頭成立課題組，針對“十四五”和更長一個時期中國經濟社會改革的方向與重點領域進行研究，研究成果收錄于《讀懂“十四五”——新發展格局下的改革議程》一書中。

2021年全國兩會期間，劉世錦指出，當今中國面臨雙重挑戰，一方面要解決好由中等收入階段跨入高收入階段特有的問題，另一方面要在百年未有之大變局中找到自身合適的位置。他將接下來的改革稱作“突圍”，“‘十四五時期的改革，簡單地說，就是要從這些挑戰的壓力下突圍，踏入高收入階段的臺階”。

在雙重挑戰之下，改革就是一場突圍

你提出“中國當前面臨雙重挑戰”，在應對挑戰的過程中，中國經濟會面臨哪些問題？

劉世錦：改革開放以來，中國經濟經歷了30多年10%左右的高速增長，過去10年進入增長階段轉換期，逐步轉入中速增長平臺。今后10年，仍有可能保持5%～6%或5%左右的增速，明顯高于美歐日等發達經濟體。

中國經濟增速遠高于發達經濟體，主要靠的是結構性潛能，也就是作為一個后發經濟體，在技術進步、產業結構和消費結構升級、城市化進程等方面的發展潛能。但作為發展中國家，要從中等收入階段邁向高收入階段，難度很大。從國際經驗來看，“二戰”以后就進入工業化階段的幾十個中等收入經濟體中，只有13個經濟體真正進入到高收入階段。其中面臨的最大問題就是，進入中等收入階段后，經濟還能不能持續增長？

過去，中國經濟的高增長靠的是高投資，主要由基建、房地產、出口等驅動。轉入中速增長期后，需要有新的結構性潛能替代，這就是我們通常說的增長動能轉換。同時，還要縮小收入分配差距，低收入人口的收入能不能持續增長，成長為中等收入群體？這不僅是人力資本提升的過程，也關系到產業結構、消費結構能否優化升級。

此外，中國作為人口最多的國家，也是世界第二大經濟體，經濟規模如果繼續上升，將會引起整個國際關系的變化。如何在變局中找到合適的位置，也是中國面臨的一個巨大挑戰。

所以，中國當前面臨的問題，有的是處于經濟發展階段面臨的共性問題，也有一些是中國作為大國面臨的特殊問題，在雙重挑戰之下，改革就是一場突圍。

去年受疫情影響，中國沒有設定具體的經濟增長目標，今年是“十四五”開局之年，在你看來，今年乃至“十四五”期間是否有必要設置經濟增長的量化目標？

劉世錦：受疫情影響，去年沒有設定GDP的增長目標，中國經濟仍實現了不錯的增長。“十四五”時期中國應采取更加符合新發展理念的增長指標，可以考慮采取“就業指標打頭、GDP指標收尾”的指標體系。

就業指標的重要性不言而喻，穩增長是為了穩就業，就業指標也能有效衡量全社會資源利用狀態，這應是一個力爭完成的指標。除此之外，還可以采取若干體現新發展理念的全局性指標，包括居民人均收入、物價水平、宏觀杠桿率、全要素生產率、單位GDP碳排放強度等。

這并不意味著不需要GDP指標。作為全球通用的反映經濟增長總量的指標，未來GDP指標應該是預期性、結果性、后置性的，不再作為掛帥指標。事實上，如果其他指標處在正常或好的區間，GDP增速就是適當的。從中長期看中國要實現2035年的遠景目標，立足點、注意力應當更多地放在提升增長質量上，而非過度追求難以企及的增長速度。

推動結構性潛能成為

現實的增長動能

在你看來，新的結構潛能是什么？

劉世錦：與發達經濟體相比，中國還有相當大的結構性潛能驅動增長，而非主要依賴于宏觀刺激政策。在房地產、基建、出口等高速增長期結構性潛能逐步消退后，“十四五”期間要著力發掘與中速增長期相配套的結構性潛能。

為此，我們提出一個“1+3+2”結構性潛能框架。其中，“1”指以都市圈、城市群發展為龍頭，為下一步中國的中速高質量發展打開空間，實現更高的空間集聚效應。從經濟增長動能角度，“十四五”期間和更長一段時間，百分之七八十的增長動能都在這個范圍內。

“3”指實體經濟方面，補上我國經濟循環過程中新的三大短板：一是基礎產業效率不高。在能源、物流、通訊、金融等領域仍然不同程度地存在行政性壟斷、競爭不足，提高了全社會的成本，補這個短板將有利于全社會降成本。二是中等收入群體規模不大。今后十到十五年時間，中等收入群體應力爭由4億人增加到8～9億人，實現倍增，補這個短板將有利于擴大需求特別是消費需求，同時擴大人力資本。三是基礎研發能力不強。基礎研究和源頭創新是我們內循環中的“卡脖子”環節，補上這個短板才能有效應對外部“卡脖子”問題，為建設創新型國家打牢基礎。

“2”指以數字經濟和綠色發展為兩翼。作為一個后發經濟體，中國在這兩方面具有一些優勢，有可能后來居上。但數字經濟和綠色發展并不是具體某一個行業的問題，而是全面賦能各行業各領域，提升全社會發展的能力，形成新的增長點。在“十四五”時期，乃至今后10～15年都將發揮作用。

簡單地說，“1+3+2”結構性潛能就是一個龍頭引領、補足三大短板、兩個翅膀賦能。

圍繞“1+3+2”結構性潛能，“十四五”期間中國改革如何突圍？

劉世錦：目前，這些結構性潛能還受到不合理的體制機制政策的束縛，往往是看得見，抓不住，要讓這些結構性潛能“變現”，需要更大力度、更有成效地推動相關領域的改革開放。

首先是深化農村土地制度改革。集體土地入市、宅基地流轉有利于通過交易發現、提升土地價值，增加農民財產性收入，真正保護農民利益。土地交易收益優先用于農民社保，以現代化社保體系取代土地的保障功能，把稀缺的土地資源配置到更有效的用途。

其次是空間和城市規劃制度的改革。市場要在空間規劃和城市規劃過程中發揮基礎性的作用，人口流向是最重要的市場信號，應按人口流向分配用地指標、財政補貼資金等，并依照人口布局變化定期調整城市規劃。

此外，在基礎產業領域要放寬準入，促進競爭，并加快基本公共服務的均等化，逐步打通農村社保和城鎮居民社保的銜接，分期建設主要面向外來人口特別是農村進城人口的安居房工程。同時，深化高水平大學教育和基礎研究領域改革。在創新居于前列、科教資源豐厚的若干城市，像當年辦經濟特區一樣，創辦高水平大學教育和研發特區。

在對外開放中，可采取更有前瞻性和沖擊力的舉措，如主動站上零關稅、零補貼、零壁壘的制高點，在加入《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）的基礎上，積極創造條件加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）等，以更高水平的對外開放推動國內高標準市場體系的建設。通過這些改革開放舉措，推動結構性潛能成為現實的增長動能。

都市圈和城市群將是

主要增長動能

“十四五”期間，70%～80%的增長動能來自于都市圈和城市群發展，作出這一判斷的依據是什么？

劉世錦：從增長動能角度看，小鎮小城需要新建改建大量居民住宅、公共基礎設施，小鎮小城之間用軌道交通等連接，產業聚集的小鎮小城也要有制造業投資，這些都會形成可觀的需求增長空間。

產業結構將會在空間調整重組。對成本敏感的制造業和中低端服務業企業轉至都市圈的小鎮小城，在降低成本的同時，也可繼續分享城市專業化分工體系的好處。高技術含量、高附加值的服務業和其他產業分布于城市核心區。由于產業發展已經進入分化重組、市場份額和利潤向頭部企業集中的階段，都市圈的產業布局將有明顯地域專業化、集中化特色，且集聚的是重要頭部企業。

人口就業居住結構也將發生重要改變。相當數量的老齡化人口可從城市核心區轉至小鎮小城，并形成養老特色的新社區。由核心區轉到小鎮小城的部分產業帶走配套的就業人口。與此同時，都市圈的小鎮小城可吸收大量農村進城和其他城市轉入的人口。

此外，在技術進步、綠色發展的大背景下，這一輪都市圈發展也完全可以不重復發達國家的老路，而走出一條具有中國特色和時代特色的綠色發展新路。

在都市圈和城市群的發展中，核心城市和“圈”之間，“圈”與“圈”之間不僅有合作，也有競爭。如何讓城市群和都市圈發展呈現出優勢互補、共同發展的健康格局？

劉世錦：都市圈和城市群是一個城市體系，核心城市和周邊城市各有各的定位，各有各的作用。核心城市主要發展一些高附加價值的產業，中小城市成本較低，環境較好，還能分享城市體系中專業化分工的優勢，可以承接從核心城市轉移的產業。都市圈和城市群的形成需要有規劃，但更多是市場力量作用的結果。

要形成有成長潛力、競爭力的都市圈和城市群，就要打通要素市場，讓人才、土地、資金等各種市場要素自由流動，也就是說，讓每個市場主體作出選擇。在市場開放的基礎上，對城市空間作出規劃并定期調整。

建設都市圈要立足于調動市場力量，充分發掘全社會消費、投資和創新的潛能，也要發揮好政府的作用。大城市的政府通常人員素質較高，組織協調能力較強，在建設都市圈過程中有很大創新空間。建議試行區帶鎮體制，即核心城市的一個區，帶都市圈若干個鎮，發展目標、責任、權利、利益都捆綁在一起，所帶鎮創造的GDP、財政收入、就業等，都算到區的名下。區所轄核心城區內需要疏解的功能，可優先轉到所帶小鎮。同時區也要利用各種資源推進所帶鎮的規劃、建設和運營。各個區所帶鎮之間既競爭、又合作，逐步形成有活力、有創造力、可持續的發展機制。