改革是國有企業“創新力”的活水之源

王欣 黃速建

長期以來，國有企業作為我國科技創新體系的核心主體，在新中國發展歷程的各個時期，承擔了創新基礎設施建設、創新公共資源配置等重要使命，在眾多技術領域創造出了 “從無到有”、“從弱到強”的輝煌成就。從新中國歷史上的“兩彈一星”，到“神十”、“北斗”、“蛟龍”、“高鐵”等一系列重大技術突破，背后都離不開國有企業的堅強支撐。在新的歷史時期和新發展格局下，國資國企改革目標是提升國有經濟“五力”，其中“創新力”是激發國有企業發展活力的關鍵能力。2021年是“十四五”開局之年，也是關鍵的國企改革突破期。面向“十四五”，必須協同推進“改革”與“創新”，將創新能力提升作為國資國企改革的核心目標，讓深化改革成為激發國有企業創新力的不竭源泉。

新發展格局下更加凸顯國有企業創新主體地位

近年來，國有企業積極開展技術創新活動，并取得了一系列重大技術突破。而今，面對世界百年未有之大變局，在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局下，科技創新成為經濟社會發展的主要動力，技術實力成為國家綜合實力的核心體現，技術創新在企業可持續發展中的重要性進一步增強，更是國有企業實現高質量發展的重要驅動力。

第一，國有企業是國家創新基礎設施建設、科技資源配置的主力軍，在國家科技創新體系中有重要的基礎和支撐作用。一方面，在我國構建科技創新體系的過程中，國有企業承擔了創新基礎設施建設的功能，包括國家重點實驗室、產業共性技術研發中心等，起到了科技成果轉化、共性技術突破等支撐作用。另一方面，國有企業的技術創新與國家戰略緊密對接，尤其在一些投入大、周期長、回報低、不確定性高的前沿創新領域，愈加彰顯國有企業的責任和擔當。從這個意義上講，這類國有企業的技術創新活動，在很大程度上具有公共屬性，承擔了非市場化功能。隨著我國市場化改革進程加快，科技創新實力增強，大多數國有企業所屬科研院所剝離出來，成為獨立的市場運行主體。但是，產研結合的創新鏈條并沒有斷開，眾多科技成果的產業化過程仍然是依托國有企業來完成的，其在國家科技創新體系中的基礎性作用并沒有削弱。

第二，國有企業是推動創新鏈和產業鏈精準對接、有效融合的排頭兵，在強鏈、補鏈、固鏈中承擔核心的“鏈主”功能。當今，全球政治環境不確定性增強，經濟貿易摩擦不斷，加之新冠肺炎疫情的影響，全球產業鏈正經歷新一輪布局調整。如何保障產業鏈與供應鏈的安全和穩定，已經成為具有國家戰略意義的重要課題。中國要加快實現產業轉型升級，以及在全球產業鏈和價值鏈中的地位提升，必須促使創新鏈與產業鏈深度融合。習近平總書記特別強調，“要促進創新鏈和產業鏈精準對接”。在我國亟需強鏈、補鏈、固鏈的新發展格局下，國有企業有能力且有責任發揮其應有的作用和擔當。

首先，新中國成立以來，一批國有工業企業成長壯大，并且構建起完整的產業鏈條，在產業鏈的關鍵環節中處于“鏈主”的核心地位。核心企業的創新能力越強，整個產業鏈的創新力和競爭力就越強，同時也能帶動上下游企業提升創新能力。其次，國有企業是突破關鍵核心技術、破解“卡脖子”問題的主力軍。在一些關鍵核心技術領域受制于人，成為我國經濟轉型與實現高質量發展的重要阻礙。從技術創新的類型看，國有企業在基礎研究領域更具有比較優勢，掌握許多核心技術的自主知識產權。同時，國有企業也具有較強的技術創新組織能力，在攻克一些復雜技術時更具有持續性和穩定性。這種長期積累形成的研發基礎和創新能力，是短時間內很難培養和復制的能力，也是補齊“短板”必須具備的能力。最后，國有企業產業鏈條覆蓋面廣、輻射力強，在實施國家重大戰略部署、承擔國家重大工程建設過程中，可以帶動整個產業鏈的上下游企業共同實現穩定發展。今后，仍需進一步加強上下游企業之間的協同創新，形成“龍頭企業帶動、鏈條配套完整、產業生態健康”的可持續發展格局。

第三，國有企業是開拓全球市場、創建世界一流企業的先鋒隊，在塑造國際競爭力、爭取國際話語權方面起到關鍵性作用。在對外開放政策以及“一帶一路”倡議等帶動下，我國企業踴躍實施國際化戰略，并且取得了顯著成效。其中，國有企業扮演著先鋒隊和領路人的角色。在2020年公布的《財富》世界500強榜單中，上榜的133家中國企業中有92家是國有企業。盡管距離世界一流的跨國公司尚有一定差距，但是這樣一批國有跨國公司群體，是中國企業披荊斬棘角力全球市場的拓荒者，他們更加熟悉國際規則及運行規律，并且已經贏得廣泛認可。與此同時，國有企業就像一支艦隊的領航者，在不斷開辟新的國際市場的同時，還會帶動一批上下游的國內企業共同“出海”，為我國企業和創新成果拓展更廣闊的發展和應用空間。因此，國有企業是推動我國在全球產業鏈和價值鏈地位提升，并且爭取國際技術標準和產業標準制定話語權的先鋒隊。必須繼續強化國有企業的國際競爭力，充分發揮國有企業的責任和擔當。

鑒于國有企業在國家創新體系中的主體地位和重要作用，提升國有企業“創新力”是深化國資國企改革的核心目標。2019年底，黨的十九屆四中全會首次提出國資國企改革目標，即“增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力，做強做優做大國有資本”。在國有經濟“五力”中，創新力是驅動國有經濟和國有企業高質量發展的源動力。創新力的提出，標志著國有企業發展動力機制正在加速轉變，從傳統的要素驅動型演變為創新驅動型。在新時代背景下，國有企業創新力具有更加深刻的內涵和更為豐富的外延。從內涵看，我國實施創新驅動發展戰略、建設創新型國家的歷史重任，要求國有企業從動力機制、要素配置、平臺功能、組織治理和管理能力等多個維度全面提升創新力。從外延看，國有企業創新力，不僅是指自身的創新能力，同時也意味著通過發揮國有資本平臺功能和輻射作用，帶動更多的企業和資本共同投身創新型國家建設事業。“十四五”時期，應當更加強調國有企業創新的全面能力，注重發揮國有企業創新的綜合效應。

健全國資監管體制機制，激發國企創新內生動力

以國有企業分類改革為基礎，構建以“管資本”為主的國資監管體制，進一步厘清政府與國有企業之間的權責邊界，有利于強化國有企業的市場主體地位，更好地激發國有企業創新內生動力。重點改革舉措包括，對不同類型的國有企業制定分類授權放權清單，按照國有企業功能定位和國有資產產權關系，確定差異化的考核體系并動態調整考核目標。

從“管人、管事、管資產”向“管資本”轉變，國資監管體制改革對國企創新的驅動效應，突出體現在以下三個方面：一是提高決策質量和決策效率，創新主體與決策主體高度一致，有利于企業準確判斷技術發展趨勢和投資收益，同時能夠快速應對瞬息萬變的市場環境；二是完善市場化經營機制，比如，國有企業根據創新活動的實際需要，在全球范圍內引進核心技術骨干和職業經理人，或者鼓勵有創業精神的管理人員徹底轉換身份，有利于最大限度激發國有企業的企業家精神；三是優化分配、激勵等治理機制，例如，在具備條件的非控股企業中突破工資總額限制，重大科技創新獎勵不納入工資總額或者免稅，探索實施員工持股、項目跟投、知識產權入股等多種形式的長效激勵機制等，能夠極大地鼓舞員工士氣，真正實現企業創新發展與員工持續成長的和諧統一。

上海是較早開展國資管理體制改革的城市，2019年又承擔了區域性國資國企綜合改革試驗的重任，其推進改革的首要舉措就是進一步完善國資管理體制，真正實現向“管資本”為主轉變。為此，上海市將國資監管機構改革與國資投資運營公司改革、國有企業改革聯動推進，在優化監管職能、分類授權放權、發揮平臺功能等方面，尤其是對于國企領導人員薪酬制度、工資總額制度、股權激勵制度等重點領域，探索嘗試突破和創新，以制度創新激發國企發展活力，實現高質量發展。同為區域性國資國企綜合改革試點的深圳市也提出，深入推進分類監管，堅持“一類一策”原則優化國資監管職能，改革國有企業選人用人機制、董事會治理機制等，加大對國有資本投資運營公司的授權力度，逐步完善國資監管體系。

優化國有經濟布局結構，發揮國企創新集聚效應

伴隨科技體制改革的深入推進，科技資源集中度有所下降，創新主體市場化和多元化特征日益突出。與此同時，在一些技術領域也存在由于科技資源分散，導致產業創新能力不足、資源重復投入等問題，造成了成本的上漲和效率的下降。站在新的歷史時期，有必要重新審視國有經濟布局和結構調整，更好地服務于創新驅動戰略的實施和創新型國家的建設。

國有經濟布局優化和結構調整，對于促進國企創新能力提升的作用，可以從宏觀和微觀兩個層次來理解。就宏觀層面而言，推動國有資本進一步向重點行業和關鍵領域集聚，可以提升稀缺科技創新資源的集中度，有利于集中優勢力量攻克一批關鍵核心技術。從微觀層面來看，推動國有企業戰略性重組和業務重構，做強做優做大主業，有利于培育出一批創新能力強、產業鏈完整的行業領軍企業，進而成長為具有全球競爭力和影響力的世界一流企業。在優化國有經濟布局時，必須著眼創新鏈、產業鏈深度融合發展的目標，加速關鍵性、稀缺性創新資源的聚集，打通上下游、全鏈條創新資源的鏈接。在實施國有企業重組、并購過程中，要把創新資源的集聚度作為重要的考量因素，盡可能合并相同創新要素，鏈接相關創新要素，減少創新資源的低效重復投入。

國機集團與中國二重的聯合重組，就是借助企業重組與結構調整，促進國企創新能力提升的典型案例。成立于1958年的中國二重，是具備世界罕見的極限制造能力的裝備企業，作為我國重大技術裝備制造基地，長期以來在國民經濟中發揮了戰略性和基礎性作用，曾經被譽為“大國重器”。然而，在內外部多重因素影響下，中國二重從2011年開始陷入經營困境，旗下主業上市公司二重重裝也面臨退市風險。此時，同樣發源于原機械工業部的國機集團，正謀劃“科-工-貿”產業鏈一體化的戰略宏圖，苦苦尋覓一個能夠強化裝備制造環節競爭力的合作伙伴。2013年，戰略契合且同根同源的國機集團與中國二重實施聯合重組，共同量身定制了重組后企業改革與振興重整方案，推動了高端重型裝備領域的優質資源重組，組建起覆蓋全產業鏈的領軍企業——國機重裝。2020年3月，重組之后的國機重裝呈現出高質量發展態勢，并達成了重新上市的目標。曾經的“大國重器”不僅實現了扭虧脫困，還躍身成為掌握行業前沿技術、具有國際競爭實力的領軍企業，真正實現了一場“化繭成蝶”的蛻變。

組建兩類國資平臺公司，發揮國企創新乘數效應

技術與資本的精準對接，是決定科技成果轉化成功率的關鍵所在。一方面，資金是企業從事技術創新活動的核心要素，也是眾多中小微企業創新創業時最困擾的難題，往往是企業有了技術卻缺少產業化所需的資金投入。另一方面，資本總是有逐利的天性，需要在風險與收益之間進行權衡，由于專業知識不足和信息不對稱，許多閑置資金又為找不到有前景的投資方向而苦惱。國有資本平臺公司恰好可以起到“燈塔”和“杠桿”的作用。

隨著國資國企改革的深入推進和多層次資本市場的不斷完善，國有資產資本化、證券化進程明顯加快，為發揮國有資本平臺功能奠定了堅實基礎。作為深化改革的重要內容，改組組建國有資本投資公司和運營公司，既是落實管資本為主的三層次新型國資監管體制的傳導器，也是促進國有資本合理流動、實現保值增值的加速器，還是發揮國有企業創新引領帶動作用的放大器。這兩類國資平臺公司，對提升國有企業創新能力分別發揮不同的作用。國有資本投資公司，主要通過對產業投資方向的引領作用和導向功能，帶動社會資本向國家重點發展的產業領域投資。國有資本運營公司，主要通過對國有資本運營的杠桿作用和輻射功能，撬動社會資本向國家重大戰略方向和重大工程項目投資。更進一步，當兩類公司發展成熟之后，能夠實現產業投資與資本運營的有機結合，可以同時發揮以上雙重作用。

作為國有資本投資公司試點的國投公司，在新能源、信息技術等戰略新興產業率先投資，帶動了十倍甚至數十倍的社會資本投入，引導并扶持相關企業發展壯大，扮演了帶領產業轉型升級方向的“引路人”角色。與此同時，國投公司發起設立了一系列產業投資基金和創新基金，如助力“中國制造2025”的先進制造產業投資基金等，發揮了國有資本的投資導向功能和杠桿作用，引導社會資本支持實體經濟發展和制造業轉型升級，提升了我國制造業企業的自主創新能力，提高了國家先進制造水平。作為國有資本運營公司試點的中國國新，將基金投資管理作為關鍵抓手，發揮杠桿作用，引導國有資本與社會資本共同發展。中國國新通過設立國新科創基金等一系列國家級基金，重點支持國有企業創新、國資布局優化，培育孵化戰略性產業，履行了國有資本運營公司的使命和功能。

深化混合所有制改革，發揮國企創新協同效應

在新時期全面深化國資國企改革中，混合所有制改革是一個重要突破口。混合所有制改革，有利于發揮不同所有制資本的優勢互補與協同效應，能夠帶來股權結構、治理機制、經營機制等多個方面的深刻變革，對激發國企創新活力、提升國企運營效率有積極的促進作用。從創新主體視角看，混改在促進多種所有制經濟相互融合的同時，也推動了不同類型創新主體之間的深度合作與優勢互補。從創新組織與治理視角看，混改實現了兩個或多個創新主體以產權為紐帶的結合，與項目合作、技術聯盟等松散型合作創新方式相比，可以視為一種更加穩固也更容易建立信任關系的組織形態。

要充分發揮混改對于國企創新和績效改善的積極作用，就必須高度重視“混”之后“改”的環節，重點是在股權結構和治理機制等方面推進實質性的改革。首先，要保持適度集中的股權結構，實現股東之間的有效制衡。在混改實踐中，仍存在混改程度不夠的現象，突出表現為國有股權和非國有股權比重懸殊，只是形式上實現了不同所有制資本的混合，實際卻未能有效避免“一股獨大”的弊端。只有拿出足夠的誠意和平等的態度，才能吸引真正有利于企業可持續發展的戰略投資者。其次，要建立規范的現代化治理體系，健全市場化導向的治理機制。混改對于企業創新發展發揮積極作用的核心機制，就是在用人、薪酬、激勵等治理機制上發生實質性轉變。否則，即使實現了股權結構的多元化，如果還固守著原有的運行方式，仍然無法達到混改的預期目標。許多企業在混改的同時，配套推進了員工持股等多項改革措施，在此過程中還要注意持續優化和動態調整操作細則，避免因為缺少退出機制、違反公平原則等問題，造成負面的效果。

作為全國首批混合所有制改革試點單位，中國建材通過實施混改和員工持股，充分激發了老國企的新活力。通過混改，中國建材實現了股權結構優化和治理機制創新，從而迸發出企業創新發展活力。在股權結構方面，中國建材始終堅持“三七原則”，集團公司對上市公司保持30%左右的相對控股權，上市公司保留70%左右的絕對控股權，同時為積極的戰略投資者和創業者保留30%左右的股權。由此，既實現了股權結構多元化，又確保了股權適度集中，并且對其他投資者有足夠的吸引力。在治理機制方面，中國建材與混改同步實施了員工持股，從混改對象中引進有能力、有抱負的職業經理人，按照市場化原則制定了薪酬和激勵機制，優化了混改后企業的高管團隊。中國建材成功實施混改，在股權結構和治理機制上做出了實質性改變，不僅增強了企業的發展活力與核心競爭力，也化解了水泥、玻璃等傳統行業的產能過剩問題，推動了相關產業的轉型升級和技術能力的提升，還促進了國有資本與社會資本的深度融合發展。

對標世界一流管理提升，發揮國企創新示范效應

培育具有全球競爭力的世界一流企業，是國有企業改革與發展的方向和目標。盡管對于世界一流企業并沒有嚴格的標準定義，但是其應當表現出以下幾個主要特征：具備可持續發展的核心能力，在國際資源配置中占據主導地位，在全球技術發展中發揮引領作用，在全球產業鏈中具有影響力和話語權。對標世界一流企業，我國國有企業在綜合實力方面還存在一定差距，突出反映在海外資產規模較大但綜合跨國指數偏低，海外市場占有率高但品牌影響力不強，海外銷售產品中低端產品占比高，等等。國有企業創建世界一流企業，不僅意味著自身科技管理水平和自主創新能力的提升，要體現國有企業在全球產業鏈和價值鏈中的控制力和影響力，更應強調國有企業技術創新活動對其他企業的示范和帶動效應。

近期爆發的“芯片荒”、“新疆棉”等事件，暴露出我國制造企業仍未能補齊“大而不強”的劣勢，尤其是在高端核心技術領域以及國際標準制定方面，距離真正的世界一流還有較大的差距。為此，國有企業需要加快提升創新管理能力，實現新一輪的技術趕超和管理飛躍。對標世界一流企業，我國國有企業在科技管理提升過程中，應當以增強自主創新能力為核心目標，重點關注以下方面：一是聚焦主業，加強共性技術研發平臺建設，加快提高關鍵核心技術自主可控性；二是優化機制，健全科技人才評價與激勵機制，建立內部創業平臺和知識產權轉化機制等，營造創新創業文化氛圍；三是開放協作，深化產學研用多個環節的協同創新，培育完整的創新生態體系，促進創新鏈與產業鏈的深度融合；四是著眼全球，在核心與前沿技術領域搶占創新制高點，爭取國際技術標準和產業標準制定話語權。

圖1 改革促進國有企業創新的多重效應

結語

改革與創新猶如“車之雙輪、羽之兩翼”，兩者密不可分、互為動力，共同推動國有企業實現高質量發展。改革是國有企業提升創新能力的動力源泉，通過在不同層次上深入推進改革，能夠發揮改革促進創新的“五大效應”，從動力機制、要素配置、組織治理、管理能力和平臺功能等多個維度，提升國有企業綜合創新能力（如圖1所示）。深化國資國企改革，可以激發國有企業創新內生動力，強化資源要素支撐，放大平臺功能，規范組織治理，提升管理能力。同時還應注意到，各項改革之間也是互為支撐的關系，需要統籌考量、協調推進。最后，國有企業創新力的提升，必須建立在企業可持續發展的基礎上，絕對不能抱有短視思維，只顧眼前利益。

注：本文是國家社會科學基金重點項目“面向世界一流的國有經濟‘五力評價與提升研究”（20AGL003）階段性成果