積分制促進鄉村振興的內在機理與實現機制研究

唐軻 周易

摘 要：積分制作為促進鄉村振興的有力抓手，已在全國一些地方試點并推廣。充分認識積分制在鄉村振興中的作用機理與實現機制具有重要的科學內涵與實踐價值。基于治理現代化視角，本文從治理主體創新和制度、機制、體制創新兩個層面剖析了積分制促進鄉村振興的內在機理。根據寧夏新旗村典型案例，積分制通過拓展評價內容、創新運作機制、健全工作體制開辟了助力鄉村振興的新路徑，但在實踐中仍存在一些問題，據此提出了相關政策建議。

關鍵詞：鄉村治理;積分制;鄉村振興

鄉村治理作為國家治理的基石，其治理體系和治理能力的現代化關乎鄉村振興戰略實施的成敗。近年來，一些地方為解決農民參與鄉村治理積極性不高等問題，通過引入積分制，收到了良好效果，發現一批好做法好經驗。2020年8月4日，中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部《關于在鄉村治理中推廣運用積分制有關工作的通知》提出，積分制是推進鄉村治理體系和治理能力現代化的有益探索，要因地制宜在鄉村治理工作中推廣運用積分制。積分制是在農村基層黨組織領導下，通過民主程序，將鄉村治理各項事務轉化為數量化指標，對農民日常行為進行評價，形成積分，并給予相應精神鼓勵或物質獎勵，以形成一套有效的激勵約束機制。目前，積分制還處在實踐探索階段，充分認識積分制在鄉村振興中的作用機理與實現機制具有重要的理論價值與現實意義。

一、積分制促進鄉村振興的內在機理

黨的十九大報告提出了關于實施鄉村振興戰略的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的“二十字”方針。“二十字”方針涵蓋了鄉村振興的五大具體目標任務。“二十字”方針所體現的五大目標任務是相互聯系的有機體，不僅要準確把握這“二十字”方針的科學內涵和要求，還要把握好這“二十字”方針所包含的五大目標任務的內在邏輯性和相互關聯性。具體而言，產業興旺是鄉村振興的經濟基礎，生態宜居是鄉村振興的環境基礎，鄉風文明是鄉村振興的文化基礎，治理有效是鄉村振興的社會基礎，生活富裕是鄉村振興的民生目標。積分制影響鄉村振興的路徑可以總結為：一是積分制通過治理主體創新與制度、機制、體制創新影響“治理現代化”-“治理有效”，而治理有效屬于鄉村振興的有機組成部分，因此影響到鄉村振興;二是積分制影響“治理有效外因素”，進而影響鄉村振興。“制度、機制、體制創新”中的制度可以分解為兩個部分，一部分制度與“三制融合”相關，進一步與“治理有效”關聯，最終影響鄉村振興;另一部分制度與“治理有效外因素”關聯，進一步影響鄉村振興。“治理有效外因素”具體指除治理有效外的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、生活富裕”。

（一）積分制的引入有利于多元主體協同共治

面對日益復雜、疊加交織的鄉村治理難題，過去以政府為單一主體的治理模式弊端凸顯。現代化治理要求將村民、社會組織等徘徊在治理邊緣的群體納入到治理主體體系中，尊重其主體地位，提升其話語權，進一步釋放治理潛能。積分制的發展涉及不同層級政府（中央、地方）、社會組織（企業、扶貧機構、NGO組織、慈善機構等）、村民三類主體。積分制的引入促使政府、社會組織和村民共同參與鄉村事務治理，從而形成多元主體的治理格局。在此格局下，各主體需明確其責任與職能，相互協作，從而促進積分制的有效實施。具體而言，政府需要引領、組織和規劃;社會組織需要提供ICT技術、資金、物質、管理等支持;村民需要積極參與、配合并發揮主人翁的作用。積分制的推廣與應用離不開各級政府的引導、支持與協調，ICT技術在積分制中的應用離不開社會組織的深度參與，積分制的持久實施更離不開廣大村民的積極響應。

（二）積分制的引入引致“制度、機制、體制”創新

積分制的引入引致制度創新。積分制促進鄉村振興的第一關鍵在于積分制度設計內容與鄉村振興的有機結合，即制度創新。全國不同地方鄉村治理的初始目標有所不同，由此決定了各地積分內容（鄉村振興目標任務）的初始差異。隨著積分制的逐步發展，積分制的積分內容不斷得以拓展，如從最初的單一環境整治向環境整治、文明鄉風營造共同發展。鄉村振興內容廣泛，涉及產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興五個方面。積分制促進鄉村振興的前提是鄉村振興的五個方面與積分內容的綁定。該綁定對農戶的行為起到了約束、示范、激勵效應，這一效應最終體現為農戶的積分，完成了“鄉村振興目標任務/行為→積分”的第一次兌換。

積分制促進鄉村振興的第二關鍵在于積分與物質激勵的相互掛鉤，即動力機制創新。農村屬于熟人社會，一開始，礙于面子等原因，農戶不得不對積分積累作出一定的關注或反應，但這種反應相對被動、遲緩。只有當積分真正與物質利益掛鉤的時候，積分的效果才得以真正顯現與長久維持。此種情形下，積分逐漸演變成為一種“貨幣”。這種演變有效解決了農戶長期以來內生動力不足的問題，完成了“積分→商品”的第二次兌換。

積分制促進鄉村振興的第三關鍵在于有效的組織保障，即體制創新。基于項目管理邏輯，任何項目或政策的實施都離不開組織領導與組織運作。積分項的設定、修改、認定等實施細節離不開相關組織的評議;積分評議過程、“積分→物品”兌換等需要堅持公平、公開、公正的原則，離不開相關組織的監督。綜上，“制度、機制、體制”創新實現了“三制融合”，進而影響“治理有效”，最終影響鄉村振興。

二、積分制促進鄉村振興的實踐路徑

新旗村位于寧夏回族自治區固原市涇源縣興盛鄉以西3公里處，轄區面積7.2平方千米，屬于回族聚居區。2020年，全村轄2個自然村，5個村民小組，總人口942人，其中勞動力767人。全村擁有耕地1385畝，退耕還林還草2128畝。供水、供電、道路、住房、“農網工程”等基礎設施建設實現全覆蓋。新旗村屬于傳統的貧困村，其支柱產業為草畜、苗木、勞務、旅游。2020年，該村通過實施閩寧協作發展項目建立滑雪場和草畜產業扶持項目，有效帶動了貧困群體增收，全村人均可支配收入達8900元，全村建檔立卡貧困戶48戶206人，現已全部脫貧，這個村所在的涇源縣完成了貧困縣摘帽。

2017年9月，涇源縣興盛鄉紅星村推行垃圾兌換制度，即在村部建設垃圾兌換超市，讓村民利用可回收垃圾來兌換積分。隨后，紅星村嘗試將村規民約也納入到積分兌換的內容之中，以此鼓勵群眾參與鄉風文明建設，取得了可喜成績。涇源縣在此基礎上結合全縣實際，緊扣鄉村振興實施目標，嘗試將“產業、人才、文化、生態、組織”五個振興內容全部納入到積分考核內容中，提出了以“付出—積累—回報”為原則的新版鄉村治理積分卡制度。2018年7月，參考紅星村的樣板和涇源縣的指導建議，新旗村“兩委”結合本村實際，以環境衛生整治為抓手，創新實施鄉村治理積分卡制度，全面推進鄉村振興。經過近3年的不懈努力，新旗村在鄉村治理積分卡制度的推行中后來居上，2020年被評為“自治區文明村”，榮獲“全國法治示范村”。截至2019年，涇源縣在90多個村莊全面推行積分卡制度。2020年7月，固原市決定在5個縣（區）62個鄉鎮的180個行政村進一步推廣鄉村文明實踐積分卡制度，并成功入選農業農村部樹立的8個供各地學習借鑒的典型案例。

（一）拓展評價內容，建立合理指標體系

拓展評價內容是在原有“可回收垃圾兌換積分”的基礎上，嘗試將“產業、人才、文化、生態、組織”五個鄉村振興內容以積分制形式量化出來。具體而言，鄉村振興為一級指標，五個振興作為二級指標。在每個二級指標下，分別構建三級指標，并對相應的三級指標予以科學賦分，以此規范、約束村民的行為。最終設置正向激勵賦分項30項（其中積分項24項、特殊嘉獎6項），扣分項16項。例如，在“產業振興”方面，設置主動發展產業脫貧、擴大產業規模等7項積分項，把“等靠要”作為扣分項，通過鼓勵建檔立卡貧困戶發展產業主動申請脫貧、致富帶頭人帶動群眾共同富裕等方式，引導群眾積極發展增收產業，為產業振興增添動力;在“人才振興”方面，設置主動送子女接受義務教育、掌握實用技能等7項積分項，把子女輟學等兩種行為作為扣分項，引導群眾在積極參加技能培訓、引進技能人才、爭做“致富帶頭人”等方面下功夫，吸引廣大人才為家鄉建設獻計獻策，為人才振興激發活力;在“文化振興”方面，設置積極參加農民夜校、參與“學習強國”等11項積分項，把收取高額彩禮等8種行為作為扣分項，激發群眾參加村級文化體育活動、推進民族團結等方面的熱情，為文化振興增光添彩;在“生態振興”方面，設置主動兌換可回收垃圾、保護村莊環境等10項積分項，把亂扔垃圾、亂排污水等11種行為作為扣分項，引導群眾積極參與保護自然環境、主動開展垃圾兌換等活動，為生態振興凝聚合力;在“組織振興”方面，設置積極參與村級事務、新時代農民講習所活動等14項積分項，將不積極參與村級事務等11種行為作為扣分項，引導黨員群眾在支持村“兩委”工作、調解矛盾糾紛等方面作表率，提高群眾的自覺性和自律性，為組織振興提供保障。

（二）創新運作機制，優化積分兌換過程

新旗村通過建立積分卡和愛心公益超市，努力將積分兌換落到實處。首先，在積分兌換管理中，建立愛心超市積分兌換信息系統，即為每個農戶辦理一張積分卡，將信息技術引入積分制的實踐中，以降低積分兌換管理成本。積分兌換信息系統包括村民管理、村民登記、村民信息、積分卡充值、信息導入等內容，便于村民隨時查看賬戶積分，也可以在愛心超市進行物品兌換，兌換的標準為1個積分=1元人民幣。其次，新旗村以愛心公益超市作為積分兌換的實施載體，通過引入外部資源來保障積分兌換商品的持續供應。愛心公益超市命名源于其經營的商品主要來源于社會捐助商品或社會捐助資金所購買的商品，這些商品主要是當地村民所需的一些基本生活或生產用品。愛心超市運營過程中，由運營者市場化管理，自負盈虧，政府對積分兌換短缺部分（扣除房屋租金、社會捐贈和廢品銷售等經營成本）給予補貼。

（三）健全工作機制，實現積分管理標準化

新旗村著力抓好積分評議小組和監督管理小組兩支隊伍建設，將標準化治理理念引入積分管理。具體表現為：積分評議小組由村民代表大會選出的3～5人組成，負責積分評比，其工作職責是每月對農戶的床炕衣被、室內院落、房前屋后衛生等內容進行評比和賦分。積分主要來源于“個人申報—小組成員平時發現—群眾反映”渠道，最終由每月的村民民主會議議定。積分結果定期在公示欄、積分評比微信群進行公示，同時將公示后的積分錄入農戶的鄉村治理積分卡。監督管理小組由村“兩委”成員民主推薦的3人組成，主要負責監督積分評議小組的工作及超市運營的規范性、兌換物品的公平性。除此以外，還負責積分核算、財務公示等相關業務。

三、積分制促進鄉村振興的實現機制

2020年，新旗村全村累計積分58361分，累計兌換35243分，參與群眾達2578人次。村民參與鄉村治理的積極性得以提高，自我行為約束得以強化，村莊環境衛生明顯改善，民風向上向好。但還存在一些問題，主要有以下四個方面：

（一）鄉村治理積分卡制度的目標聚焦度不高

新旗村鄉村治理積分卡制度的直接目標是實現鄉村治理有效，而鄉村振興本身涵蓋了“產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興”五個方面，要實現的目標較大，不夠聚焦。從前文分析可知，新旗村的積分卡制度在生態振興、文化振興和組織振興方面有著明顯的積極作用，但在產業振興和人才振興方面收效甚微。一方面，鄉村治理積分卡治理目標定位得不夠清晰，導致積分卡治理制度難以有效融合于基層既有的績效考核制度;另一方面，不同類型人員（比如普通農戶與管理者，不同類型管理者）之間的協調難度加大。因此，力圖通過積分卡制度來推進鄉村振興的實現面臨諸多挑戰。

（二）鄉村治理積分卡制度考核內容科學量化有待完善

首先，指標選取不夠合理。指標選取要考慮科學性和可操作性兩個方面，新旗村鄉村治理積分卡指標選取的可操作性尚可，但科學性有待完善。比如鄉村治理積分卡賦分表中的特殊嘉獎部分和文化振興兩個一級指標下的部分二級指標定義內容有所重合。其次，指標賦值不夠合理。比如，產業振興的二級指標中，該農戶在評定期內引進外商在本村發展產業，則為該農戶加50分，按照1分=1元的標準來計算的話，該農戶僅能獲得50元的物質獎勵，在當前該地區產業基礎薄弱的大環境下，其激勵作用明顯不足。

（三）鄉村治理積分卡制度的物質激勵不足

鄉村治理積分卡制度中的商品來源于“愛心公益超市”，而“愛心公益超市”的商品或資金主要來源于愛心人士和社會捐助以及政府補貼。資金的不充足很大程度上制約了愛心超市經營商品的數量和質量，由此導致這些商品對農戶的吸引力不足。究其關鍵原因，主要在于該村的支柱產業基礎較為薄弱、村集體收入有限。

（四）鄉村治理積分卡制度實施中部分群眾利益兼顧缺失

根據對新旗村的實地調研，發現該村約有20%的農戶不能完全遵從積分卡制度的相關規定或難以將制度內化于心。這里主要有兩種情形，第一種是積分卡制度沒有有效地銜接當地外出的部分農戶。外出的部分農戶通常在外務工或從事個體經營，其收入水平相對于本村較高，對村中的組織歸屬感較低，而積分卡制度的設計中又沒有很好地與這部分群體的利益融合，比如較多的村級活動出勤量化考核、較低的產業振興指標量化考核等，因此導致積分卡制度和這部分群體的融合度不足。另外一種是在國家打贏脫貧攻堅戰的戰略任務下，過多的外部資源或者補貼流向建檔立卡的貧困戶，這種“厚此薄彼”的扶持政策導致部分農戶心理失衡，于是對基層的各種制度（包括積分卡制度）產生排斥心理。

四、結論與政策建議

基于對新旗村鄉村治理積分卡制度的深入觀察，本文研究了積分制推進鄉村振興的作用機理以及實現機制。為了更好地完善積分制，實現鄉村治理有效，進而推進鄉村振興，針對鄉村治理積分卡制度在實踐中存在的問題，本文提出以下針對性政策建議：

第一，著力拓展積分制的目標范疇。盡管積分制在全面推進鄉村振興中不可能“包治百病”，更不可能“畢其功于一役”，但可以通過不斷拓展積分制的目標函數，豐富積分制的管理方式，使其在目標導向和秩序供給上與五位一體的鄉村全面振興更加契合。如讓其與鄉村信用體系建設相結合，既能降低不良貸款風險，提升農民現代契約意識和誠信意識，又能促進農村金融更好地服務鄉村振興尤其是產業振興，激發鄉村創新創業動力和活力。

第二，科學量化鄉村治理積分卡制度的內容。首先，指標選取的科學化。建議對既有指標的科學性作進一步論證，剔除不科學指標，增加既有科學性又有操作性的指標。建議增加產業振興和人才振興的重要衡量指標，如在發展農地托管服務等農業社會化服務體系、拓展農村電商服務等方面作出帶動貢獻的，在積分量化上對其予以充分體現，這樣既有利于促進鄉村產業振興，又有利于營造服務、奉獻的社會風尚，還有利于培育鄉村專業人才。其次，指標賦值的科學化。原有指標設計中的取值范圍過于簡單，一般只有2～3個值，建議增設指標取值的區間范圍。為加強鄉村振興薄弱環節的建設，建議增加鄉村產業振興和人才振興衡量指標的賦值。

第三，加大物質激勵力度。足夠的物質激勵是積分卡制度能夠真正發揮作用和持續運行的核心。當前“愛心公益超市”的資金或補貼來源有限，今后可以逐步健全以政府補貼為主、社會捐助為輔、商業營運補充的超市長效運行機制。在具體操作層面，可以向上級政府爭取鄉村振興積分卡管理制度的專項資金;努力發展壯大村集體經濟，并將其中的部分盈余資金用于積分卡制度的物質支持。

第四，注重協調少數群眾的利益。針對外出務工或者經營的農戶，要積極地與其進行溝通，并詳細解釋最新的積分卡制度管理政策。在積分卡制度管理政策的設計中要充分考慮這部分群體的利益訴求。例如，賦分指標的設計要充分發揮這類群體在“產業振興”和“人才振興”短板上的積極貢獻。建議嘗試通過積分卡制度，結合家鄉建設情懷，吸引和鼓勵他們返鄉創業，鼓勵他們加入家鄉鄉村振興建設事業。針對那些對基層政策長期有不滿情緒的農戶，要及時溝通、教育和引導，向他們認真解釋既有政策的目標、差別性和實施過程。尤其在一些具體的政策實施過程中，努力做到公平、公開、公正。

參考文獻：

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2019年度河南省重點研發與推廣專項（軟科學）：河南省鄉村振興實施考核動態監測及優化研究（192400410264）;2019年國家社會科學基金（西部項目）：鄉村振興戰略下西北少數民族特色村寨保護與發展的實證研究（19XMZ076）;中國博士后科學基金第67批面上資助二等：基于不同類型經營主體的農地流轉對農業生產“非糧化”的影響研究（2020M672241）

（第一作者唐軻，鄭州大學鄉村振興研究院講師，河南省社會科學院博士后，主要研究方向：鄉村治理現代化;通訊作者周易，寧夏大學法學院講師，主要研究方向：鄉村治理）