香港新市鎮(zhèn)開發(fā)策略及政府角色探析

朱一

二十世紀中期，經(jīng)濟的持續(xù)繁榮和內(nèi)地移民的涌入使得香港人口快速增長，而受制于山多地狹的地理空間格局，香港中心城區(qū)可發(fā)展空間有限。因此，自二十世紀七十年代起，港府開始于遠郊地區(qū)規(guī)劃和發(fā)展新市鎮(zhèn)，以逐步疏散港島和九龍等建成區(qū)的人口。經(jīng)過多年的開發(fā)建設(shè)，至今香港已建成了九座新市鎮(zhèn)，總居住人口約占全港人口的一半。新市鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)作為解決城市問題的成功實踐，對促進香港城市和社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

回顧香港新市鎮(zhèn)的建設(shè)實施過程，公屋建設(shè)和TOD綜合開發(fā)是新市鎮(zhèn)發(fā)展框架中的重要組成部分，兩者相輔相成構(gòu)成了新市鎮(zhèn)發(fā)展最為重要的推動力量。公屋給予低收入群體以基本的住房保障，并改善他們的生活條件，也成為新市鎮(zhèn)發(fā)展的源動力。軌道交通的開發(fā)則改善了新市鎮(zhèn)的交通條件，優(yōu)化了土地利用，進一步促進了新市鎮(zhèn)的繁榮。

一、以居住政策為導向，公屋、公服先行建設(shè)

香港的新市鎮(zhèn)大多選址偏遠，如何引導人口向新市鎮(zhèn)集聚是新市鎮(zhèn)建設(shè)初期需要解決的難題之一。與此同時，在上世紀60年代，香港中心城區(qū)的人地矛盾到達了前所未有的尖銳程度，住房供應極度緊張，大量中低收入者的居住條件很差。因此，1972年新市鎮(zhèn)發(fā)展計劃伊始，港府便宣布了一項為期十年的房屋計劃，旨在滿足大量中低收入人士的居住需求，并成立了新的房屋委員會來負責這項計劃的整體運行。這項福利住房政策有效推動了大量迫切需要改善居住條件的人口向作為公屋建設(shè)載體的新市鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，使得新市鎮(zhèn)在建設(shè)初期即開始集聚人氣。以荃灣新市鎮(zhèn)為例，在全區(qū)70多萬人口中，只有約38%人口居住在私人住宅中，而高達68%的人口都居住在公屋中，可見公屋建設(shè)在吸引中心城區(qū)人口，帶動新市鎮(zhèn)快速開發(fā)中的重要地位。

除住房外，政府還負責為新市鎮(zhèn)配套各類公共設(shè)施，包括社區(qū)中心、學校、診所、休閑場所等，以滿足居民日常生活的需要。隨著人口活力的提升，新市鎮(zhèn)的商業(yè)機會逐漸顯露，土地價格上升，私人投資利潤增加，這也促使工商企業(yè)等市場主體參與到新市鎮(zhèn)的土地拍賣和商品房開發(fā)中，從而推動了新市鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展。

新市鎮(zhèn)建設(shè)初期能夠快速起步很大程度上得益于“十年建屋計劃”政策推行下公屋項目的有序?qū)嵤又?guī)劃在總體布局、設(shè)施配套等多個方面給予合理的引導和分區(qū)，突出產(chǎn)業(yè)和居住的均衡發(fā)展，新市鎮(zhèn)迅速地集聚了大量的人口。公屋的建設(shè)是推動新市鎮(zhèn)發(fā)展的最重要的驅(qū)動力量之一，在新市鎮(zhèn)發(fā)展中具有引領(lǐng)性作用。

二、以公共交通戰(zhàn)略為手段，實現(xiàn)空間資源高效整合

由于新市鎮(zhèn)的選址遠離香港中心城區(qū)，有效縮短市民在新市鎮(zhèn)和中心城區(qū)之間的通勤時間是新市鎮(zhèn)能夠吸引人的關(guān)鍵，而新市鎮(zhèn)的規(guī)劃人口規(guī)模則進一步?jīng)Q定了快捷大運量的軌道交通成為必需。

香港新市鎮(zhèn)在發(fā)展軌道交通時，遵循的是以公共交通為導向的開發(fā)建設(shè)模式，即TOD（Transit-Oriented Development）模式。香港可用于建設(shè)的土地資源非常緊缺，即便是新市鎮(zhèn)的開發(fā)密度也很高。根據(jù)《香港規(guī)劃標準與準則》，新市鎮(zhèn)中靠近軌道交通站點的地區(qū)，住宅的容積率允許達到8.0。

同時香港在作為法定規(guī)劃圖則的分區(qū)計劃大綱圖中，通過將站點周邊的土地用途設(shè)為“綜合發(fā)展區(qū)”來支持土地混合使用，以靈活協(xié)調(diào)商業(yè)、住宅、辦公及其他土地用途的綜合發(fā)展，形成“站點+物業(yè)”的空間模式，該模式主要包括物業(yè)開發(fā)、商業(yè)經(jīng)營和物業(yè)管理三大類，它不但提供了可靠的交通服務，更是讓地鐵站點成為組織生活功能和場景的紐帶。香港地鐵的開發(fā)一方面非常注重縮短居民至地鐵站的出行時間，構(gòu)建了圍繞站點為中心的步行系統(tǒng)，另一方面專門規(guī)劃了軌道交通與其他交通方式的綜合交通換乘樞紐，將公共交通巴士、專線巴士、出租車和“P+R”換乘設(shè)施等整合為一個整體，在站點通過與其他交通方式無縫銜接，提高軌道交通的服務范圍。這種模式既保證了軌道交通客流量，也增加了軌道交通的服務人口，從而在緊湊的空間內(nèi)提供多樣化、綜合性的服務。

基于TOD模式的公共交通體系有效提升了新市鎮(zhèn)的居住生活便利程度，有助于在短時間內(nèi)提高新市鎮(zhèn)的成熟度，促進了新市鎮(zhèn)的進一步繁榮。

三、政府承擔“守夜人”角色，實現(xiàn)社會整體利益平衡

公屋和TOD的綜合規(guī)劃和互動發(fā)展對新市鎮(zhèn)的發(fā)展起到了關(guān)鍵的推動作用，而這其實是各方面的利益訴求得到平衡和滿足的一個結(jié)果。事實上，在新市鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)過程中，政府在建立與實施主體和市民的三方合作關(guān)系上扮演了重要的角色，最終實現(xiàn)多方利益的平衡和整體利益最大化。

在新市鎮(zhèn)的規(guī)劃過程中，政府以實現(xiàn)公共利益為核心理念，將公眾參與作為規(guī)劃編制的重要基石。新市鎮(zhèn)規(guī)劃從前期研究到最終方案，一般來說都要進行多輪公眾咨詢，不斷收集市民意見來改善相應的發(fā)展計劃。例如，在東涌新市鎮(zhèn)擴展研究中，為了了解東涌及周邊地區(qū)的發(fā)展?jié)摿蜋C會，確定東涌的擴展規(guī)模，使東涌成為更具吸引力的新市鎮(zhèn)，規(guī)劃署及土木工程拓展署分別于2012年、2013年及2014年舉行了三輪公眾參與活動。每一輪結(jié)束后，政府都公開發(fā)布全面的公眾參與材料和報告，在報告中清楚地總結(jié)公眾的意見，并根據(jù)市民的意見給予明晰的反饋和詳細的闡述。新市鎮(zhèn)規(guī)劃的公眾咨詢過程往往復雜而費時，這在一定程度上增加了新市鎮(zhèn)開發(fā)的前期成本。但是在新市鎮(zhèn)發(fā)展的實施過程中，公眾咨詢機制保證了規(guī)劃能夠充分凝聚社會共識，有助于避免來自公眾的阻力甚至沖突，故而在實際上提高了規(guī)劃的實施效率。

在公屋建設(shè)發(fā)展上，政府以保障弱勢人群的利益為宗旨，將公屋定位為準公共物品。政府承擔提供公共物品的職責主要體現(xiàn)在兩方面。一是土地供給。政府通過免費撥地的方式將用于公屋建設(shè)的土地提供給房屋委員會。二是資金支持。政府負責完成原居民的搬遷及補償工作，并以撥款或優(yōu)惠貸款的形式向房屋委員會提供資金幫助。在新市鎮(zhèn)初具規(guī)模、土地價值得到提升后，政府通過拍賣將周邊土地進一步出讓給私人開發(fā)商，將所獲得的收益用于進一步征地、平整土地和提供公共設(shè)施。政府通過向負責公屋開發(fā)經(jīng)營的機構(gòu)提供全方位的優(yōu)惠條件，確保公屋項目能夠順利進行，落實了社會福利政策；通過逐步引入市場主體，實現(xiàn)動態(tài)的資金平衡，確保新市鎮(zhèn)向著規(guī)劃目標穩(wěn)定發(fā)展。

在TOD綜合開發(fā)上，政府通過與港鐵公司統(tǒng)一利益訴求，充分發(fā)揮了市場經(jīng)濟的靈活性。政府允許港鐵公司在建設(shè)鐵路的同時，參與到鐵路沿線土地的開發(fā)和運營中。港鐵公司可以以最低的價格獲得地鐵站點周邊用地，在取得土地開發(fā)權(quán)后，港鐵公司扮演業(yè)主的角色，通過招標尋找合作伙伴來共同開發(fā)地鐵上蓋物業(yè)及周邊土地。物業(yè)完工后，港鐵公司還可以持續(xù)獲得物業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生的收益。政府通過給予政策支持，協(xié)助港鐵公司在財務上得以獨立并發(fā)展出其獨特的運營管理模式，從而保障了城市大型基礎(chǔ)設(shè)施的財務可持續(xù)性。

四、結(jié)語

綜上所述，在香港新市鎮(zhèn)的建設(shè)過程中，無論是公屋建設(shè)還是TOD綜合開發(fā)，其之所以能夠有序開展，根本上都依托于香港政府作為一個利益平衡者的角色承擔。香港政府通過強化人口政策（公屋計劃）、產(chǎn)業(yè)政策和交通政策之間的協(xié)同性，積極發(fā)揮了規(guī)劃的引領(lǐng)作用；通過制定一系列資金平衡機制，引導私人開發(fā)商、公營機構(gòu)等市場主體參與資源配置，成功調(diào)動了規(guī)劃和實施過程中的關(guān)鍵力量；通過廣泛而有序地組織公眾參與，落實公共利益，平衡多元訴求，同時保證了實施過程的效率。可以說香港政府在新市鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)中發(fā)揮的積極作用是新市鎮(zhèn)實現(xiàn)規(guī)劃目標的內(nèi)在支撐和保障。香港在新市鎮(zhèn)開發(fā)經(jīng)營上的邏輯和策略可以對我國其他大城市的新城建設(shè)提供一定的借鑒意義。