適用后發地區城市人居環境品質和風貌全域管控工具以《茂名市城市設計通則》為例

劉麗鵬

一、研究背景與意義

自21世紀以來，提升城市人居環境品質和風貌成為我國城市建設的主要目標之一。而茂名市，在空間品質上，像大部分中國城市一樣，面臨著“中式城市病”的挑戰；在地域特征上，身為粵東西北后發地區城市的茂名，如何高效提升城市人居環境品質和風貌，需要進一步探索。

廣東省長期將城市設計作為提升城市人居環境品質和風貌的重要抓手。但珠三角發達地區和粵東西北后發地區城市設計管理及規劃覆蓋水平兩級分化，后發地區仍將長期缺乏城市設計這一精細化的空間治理工具。茂名市地處粵西，是廣東省的后發地區，在城市設計應用管理方面存在的挑戰具有典型性。如缺乏編制經費投入，無法大面積開展“區段城市設計”；缺乏專業管理人員，對城市設計成果應用無從下手；缺乏對應的管理機制，致使即便有城市設計也找不到管理應用場景。

為提升茂名市城市人居環境品質和風貌、優化城市空間管理手段，茂名市開展了《茂名市城市設計通則》編制，《茂名市城市設計通則》（下稱《通則》）的編制通過現狀城市建設情況調研、現狀城市管理機制研究、城市管理部門訪談等方式進行了大量的探索，最終提出了適用后發地區的城市設計通則成果體系、編制理念、應用機制、保障路徑等具體策略。

二、適用后發地區的城市設計通則制定策略

1.適用后發地區的城市設計通則成果體系

針對后發地區的上述困境，以適用項目、適用管理者、適用國土空間規劃管理體系和工程設計管理體系為導向，規劃形成“1+3”的成果內容。

“1”即1套研究成果，重點包括研究通則應用場景訴求，明確精細化管理機制。研究人居環境訴求和地域基因，確定空間管控要素。研究保障機制，擬定行動路徑促進落地推廣。

“3”即3套管理手冊。將地方政府易于管控、對城市空間品質影響最大的城市空間進行劃分，形成“地塊手冊、街道手冊、開敞空間手冊”3套管理手冊，以模塊圖示+條文指引的形式，實現空間設計指引全覆蓋。

2.適用后發地區的城市設計通則編制理念

目前大部分地區的城市建設都存在一些觀念錯位，如關注焦點不重基底、關注經濟價值不重人文價值、關注交通效率不重人行體驗、關注視覺不重感覺，導致人居環境品質不高。本通則更聚焦于提升“人居環境”的空間要素管控(圖1)，并凸顯“灣海江湖.伴碧城，嶺南街坊.好心人”的茂名地域特色。

圖1 聚焦人居環境品質管控要素

（1）從“關注焦點” 轉向“關注基底” 的空間引導

通則管控80%的基底空間，基底空間是人們日常生活的主體空間，也是城市特色的母體，對基底空間的關鍵空間要素進行設計控制，保證城市整體空間品質。而對重點區域則留給重點地段城市設計、建筑設計進行創作。

（2）從“高容積率經濟價值” 轉向“高品質人文價值” 的地塊空間引導

地塊手冊重點以應對“高容積率、高汽車擁有率、人本空間缺乏問題”，分別對4類區域的16項要素進行了圖文模塊指引設計。如制定“20%的層高階差率”、40%～60%的高層 “通透率”等控制，保障高容積率背景下的空間品質。

（3）從“車行交通空間” 轉向“休閑慢行空間”的街道空間引導

街道手冊重點以 “還路于民、宜行清爽、安全有序”為導向，分別對5類街道的10項要素進行了圖文模塊指引設計。如規范彩色人行過街、連續綠道、港灣公交、多桿合一、智慧設施、街角公園等人性空間。

（4）從“漂亮壯觀的觀賞空間” 轉向“生態宜人的體驗空間” 的公園廣場空間引導

開敞空間手冊重點以 “更自然、更健康、更人文、更親老親幼”為導向，分別對4類廣場公園的20項要素進行了圖文模塊指引設計。如生態親水駁岸、入口密度、開放式邊界、開敞尺度比例、老幼空間比例等控制。

3.適用后發地區的城市設計通則應用機制

（1）從“繁雜高深”的區段城市設計轉向“精簡通用” 的全域通則式管理成果

為應對后發地區編制經費投入不足、專業管理人員不足的地區實情，以實用、精簡為導向，采用“索引圖表+圖示條文”的手冊成果形式。索引圖表對城市地塊、街道、開場空間全覆蓋，并通過索引與圖示條文的控制要求鏈接，實現通用式全覆蓋管理。

（2）從“技術指引式”轉向“管理應用式” 的通則

以往的《通則》大部分僅僅作為城市設計、方案設計的技術參考，未能融入建設管理機制。通過梳理國土空間規劃管控體系、工程設計管理體系，控規可通過增加“城市設計通則索引圖表”的形式與城市設計通則“手冊”鏈接，形成“控規+通則” 的法定規劃成果，與國土空間規劃管控體系機制鏈接。

具體項目的建設管理，將控規條件與項目對應的通則圖示條文一并作為規劃條件內容，并在“規劃許可、建設設計”層面進行審查，與工程設計管理體系機制鏈接（圖2）。

圖2 與建設管理的銜接機制

（3）從“適用學科”轉向“適用項目” 的管控要素體系

以往的管控要素的分類大部分按專業分類，僅設計師能懂，但管理者、建設者不好用。通則以項目整體性、使用便利性為導向，按“地塊、街道、開敞空間”三類項目分類進行管控，從而更方便企業、政府各部門的理解和使用。

4.配套機制和行動路徑

（1）提出一攬子配套機制，強化通則實施機制。編制通則管理辦法、街道空間管理辦法，形成機制保障。應對部門普遍面臨“人少事多”的問題，引入“地區設計師”“全過程工程咨詢”等模式強化地方專業力量。

（2）擬定地區特色項目計劃，搭建通則試用平臺。梳理茂名全域空間價值節點，形成“好心茂名路線”品質提升系列項目計劃，項目的建設同時也是通則推廣實施的試用平臺。

三、結論與展望

城市設計是城市人居環境品質和風貌全域管控的重要工具，但先發地區和后發地區在管控基礎、管控條件上存在著較大差異，后發地區的城市設計應順應當地的環境和機制特征制定管用、易用的內容和機制。在成果上需面向項目管理符合易讀、易用的需求，在理念上需關注人居環境品質和特色風貌塑造的關鍵要素，在機制上需與現有的國土空間規劃管理機制、工程建設管理機制有機融合。