洞庭湖蓄滯洪區(qū)生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化建設(shè)策略研究與實踐

周召梅 耿勝慧 李志軍

(1.湖南水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長沙 410131；2.湖南省洞庭湖水利事務(wù)中心，湖南 長沙 410131)

經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展對生態(tài)環(huán)境帶來的影響，導(dǎo)致我國出現(xiàn)大量生態(tài)移民，有為保護(hù)河源水質(zhì)生態(tài)和草原生態(tài)為目的生態(tài)移民，也有大量因水利水電類工程建設(shè)以防洪減災(zāi)為目的生態(tài)移民等[1]。2015年12月，中央頒布《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，提出對居住在生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的農(nóng)村貧困人口，加快實施易地扶貧搬遷工程。蓄滯洪區(qū)是指河堤外洪水臨時儲存的低洼地區(qū)及湖泊等，兼具區(qū)內(nèi)居民生存發(fā)展場所和蓄滯洪水的雙重功能。蓄滯洪區(qū)居民遷建工程是國家著眼長遠(yuǎn)發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策?！缎顪閰^(qū)運用補償暫行辦法》(國務(wù)院令第286號，2000年5月23日)中強調(diào)要加強對蓄滯洪區(qū)的安全建設(shè)和管理，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，控制人口增長，有計劃地組織人口外遷。在國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃綱要(2014—2020年)》(2014年3月)中提出要對涉及居民戶籍、土地管理、社會保障和生態(tài)環(huán)境等多項制度作出重大改革。生態(tài)移民工程作為保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要組成部分,在提高偏遠(yuǎn)地區(qū)居民生活水平和改善當(dāng)前生態(tài)環(huán)境兩大領(lǐng)域起到舉足輕重的作用。

1 國內(nèi)外關(guān)于生態(tài)移民的城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗

我國一些學(xué)者早期對生態(tài)移民嵌入地城鎮(zhèn)化的研究取得一些經(jīng)驗，如桑敏蘭的《寧夏生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化發(fā)展研究》[2]，尹秀娟、羅亞萍的《“三江源”生態(tài)移民與遷入地城鎮(zhèn)化建設(shè)》[3]，劉曉鷹、鄒國偉的《四川民族地區(qū)旅游業(yè)與生態(tài)移民及其城鎮(zhèn)化推進(jìn)》[4]，王韓麗的《生態(tài)移民的城鎮(zhèn)化研究》[5]等，他們提倡要將生態(tài)移民工程與解決移民就業(yè)和城鎮(zhèn)化擴張結(jié)合起來，使生態(tài)移民真正搬得出、穩(wěn)得住、拔窮根、早致富，同時要注重第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,打造特色產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)，提高當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟收入。

日本學(xué)者對我國生態(tài)移民也有較多關(guān)注。如：新吉樂圖主編了《生態(tài)移民——來自中日兩國學(xué)者對生態(tài)環(huán)境的考察》，日本學(xué)者通過對我國西部地區(qū)的生態(tài)移民進(jìn)行研究后認(rèn)為游牧文明是有效解決草原保護(hù)和建設(shè)的途徑[6]。

蓄滯洪區(qū)兼具區(qū)內(nèi)居民生存發(fā)展和蓄滯洪水雙重功能。但區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展和蓄滯洪水功能之間的矛盾也日益突出。移民建鎮(zhèn)雖然能在局部地區(qū)緩解人口、土地以及洪水之間的矛盾，但不能徹底解決居民生存發(fā)展的問題。

以生態(tài)移民的形式推進(jìn)蓄滯洪區(qū)的城鎮(zhèn)化，是具有中國特色的城鎮(zhèn)化道路之一。因此,對洞庭湖蓄滯洪區(qū)生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化的研究具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

2 洞庭湖蓄滯洪區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及已建蓄滯洪垸生態(tài)移民安置現(xiàn)狀調(diào)查

2.1 洞庭湖蓄滯洪區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

洞庭湖蓄滯洪區(qū)是長江中下游防洪體系的重要組成部分，在處理城陵磯地區(qū)超額洪水、抵御流域性洪水方面發(fā)揮了重要作用。根據(jù)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)水利部關(guān)于加強長江近期防洪建設(shè)的若干意見》(國發(fā)〔1999〕12號)的有關(guān)精神，在城陵磯附近的湖南、湖北兩省各安排約50億m3的蓄滯洪區(qū)。其中洞庭湖區(qū)劃建設(shè)的蓄滯洪區(qū)共有24處，重點垸11個。

洞庭湖區(qū)24個蓄滯洪區(qū)土地總面積為297372.00hm2，洞庭湖區(qū)11個重點區(qū)土地總面積為672001.46hm2。[7]具體分布見表1。

表1 洞庭湖蓄滯洪區(qū)位置分布表

2.2 洞庭湖已建蓄滯洪垸生態(tài)移民安置現(xiàn)狀

a.安置原則。根據(jù)“平垸行洪，退田還湖，移民建鎮(zhèn)”的原則，在移民建鎮(zhèn)中，將蓄滯洪區(qū)生態(tài)移民遷移至臨近城鎮(zhèn)或新建居民小區(qū)后，可以增加當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)用地規(guī)模和城鎮(zhèn)人口，為這些區(qū)域的第二、三產(chǎn)業(yè)提供基本的勞動力和資金保障，移民的勞動和城鎮(zhèn)發(fā)展之間相互作用，即生態(tài)移民推進(jìn)遷入地城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時自身也發(fā)生了城鎮(zhèn)化[8]。

b.蓄滯洪區(qū)安全規(guī)劃與建設(shè)。洞庭湖蓄滯洪區(qū)的安全設(shè)施主要由堤防、安全區(qū)、安全臺構(gòu)成。目前洞庭湖區(qū)24個蓄滯洪區(qū)僅有澧南、西官、圍堤湖蓄滯洪區(qū)在1998年長江特大洪水受災(zāi)后較早地實施了移民建鎮(zhèn)工程，并完成了5處安全區(qū)建設(shè)，將區(qū)內(nèi)居民全部遷建完成。2008年開展了錢糧湖垸層山安全區(qū)試點建設(shè)，其余各蓄滯洪區(qū)安全工程建設(shè)正在開展。

c.安置現(xiàn)狀。在1998年長江特大洪水之后，洞庭湖實行“平垸行洪，退田環(huán)湖，移民建鎮(zhèn)”政策，共平退堤垸333處，搬遷群眾超過55萬人，詳見表2。2013年的《洞庭湖區(qū)綜合規(guī)劃報告》數(shù)據(jù)顯示，洞庭湖區(qū)的人口達(dá)到170.26萬人，人口密度為459.21人/km2，高于湖南省以及長江流域蓄洪區(qū)的平均標(biāo)準(zhǔn)。其中澧南垸人口密度最高，為833人/km2，西官垸最低，為257人/km2(見表2)。

表2 洞庭湖區(qū)蓄滯洪區(qū)安置人口情況

3 洞庭湖蓄滯洪區(qū)移民建鎮(zhèn)存在的問題及原因分析

3.1 未形成總體規(guī)劃，基礎(chǔ)配套設(shè)施有待完善

蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民既要生存也要發(fā)展，目前洞庭湖蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平低于湖區(qū)其他地區(qū)及本省的平均水平。蓄滯洪區(qū)現(xiàn)有建筑構(gòu)造單一，功能不齊，在建設(shè)規(guī)劃方面并未周全考慮生產(chǎn)建設(shè)等相關(guān)活動，道路、醫(yī)院、學(xué)校、商店等基礎(chǔ)設(shè)施也未完善，缺乏休閑娛樂的場所和活動。需多部門協(xié)同合作，對蓄滯洪區(qū)進(jìn)行綜合系統(tǒng)的規(guī)劃。

3.2 生產(chǎn)方式固化，經(jīng)濟發(fā)展受限

目前洞庭湖蓄滯洪區(qū)主要依靠傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作，第二、第三產(chǎn)業(yè)也有一定發(fā)展，很多農(nóng)民依靠外出打工提高家庭經(jīng)濟收入，但經(jīng)濟規(guī)模和人均GDP都滯后于相鄰區(qū)域，嚴(yán)重落后于湖南省總體經(jīng)濟水平。2012年湖南省政府發(fā)布的《湖南省主體功能區(qū)規(guī)劃》中明確洞庭湖蓄滯洪區(qū)屬于“禁止開發(fā)區(qū)域”，因此不利于區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，也影響了群眾發(fā)展經(jīng)濟的積極性，加上容易受到洪水的威脅，區(qū)內(nèi)很難吸引資金投入，影響可持續(xù)發(fā)展。

3.3 管理政策體系不完善，管理體制不協(xié)調(diào)

蓄滯洪區(qū)設(shè)立的出發(fā)點是保障重點地區(qū)的防洪安全，但圍繞防洪這一工作還涉及征地移民、土地利用調(diào)整、社會經(jīng)濟發(fā)展、人口控制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容，僅水利部門是無法完成和落實的，涉及多部門之間的協(xié)作，需要綜合考慮，進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)劃。目前蓄滯洪區(qū)管理法規(guī)體系有待完善，政策實施存在不同步的問題，補償機制也不健全，需要進(jìn)一步完善水土保持、水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等補償機制。

4 洞庭湖蓄滯洪區(qū)生態(tài)移民安置與城鎮(zhèn)化建設(shè)對策研究

以蓄滯洪區(qū)原居民不降低現(xiàn)有生活條件為參考，基本確立可操作的洞庭湖蓄滯洪區(qū)生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化建設(shè)有機統(tǒng)一的可持續(xù)性發(fā)展模式，提出洞庭湖蓄滯洪區(qū)生態(tài)移民安置與城鎮(zhèn)化建設(shè)有機統(tǒng)一的對策。

4.1 形成整體規(guī)劃

將洞庭湖蓄滯洪區(qū)生態(tài)移民安置和就近城鎮(zhèn)化建設(shè)統(tǒng)籌考慮、有機統(tǒng)一，注重城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)，對蓄滯洪區(qū)土地逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和集約化經(jīng)營，適度發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，建立洞庭湖蓄滯洪區(qū)可持續(xù)性發(fā)展模式，確保居民生產(chǎn)、生活安全，提高蓄滯洪區(qū)及周邊地區(qū)社會發(fā)展和人民生活水平，堅持走中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，推動蓄滯洪區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.2 積極發(fā)展區(qū)內(nèi)經(jīng)濟，合理制定補償機制

對高風(fēng)險區(qū)，逐步組織群眾外遷，參照水庫移民政策補償扶持；對中、低風(fēng)險區(qū)，制定稅費減免、土地利用等優(yōu)惠政策。同時政府、受益區(qū)、蓄滯洪區(qū)共同出資建立洪水保險基金，推動蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展[9]。

也可以因地制宜考慮種植特色作物，探索開發(fā)觀光旅游業(yè)等綠色發(fā)展道路，積極帶動區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展。

4.3 創(chuàng)新管理機制，完善相關(guān)管理政策

建立政府主導(dǎo)各部門配合的組織領(lǐng)導(dǎo)機制。增強蓄滯洪區(qū)管理組織體系之間的協(xié)調(diào)，建立良好的信息共享機制，促進(jìn)有效溝通，簡化財產(chǎn)登記和補償程序。簡化蓄滯洪區(qū)補償?shù)怯涰椖亢蛢?nèi)容，減少補償環(huán)節(jié)，補償款由銀行直接發(fā)放到群眾手中。增強蓄滯洪區(qū)內(nèi)信息傳遞時效，提高決策的效率和質(zhì)量。

5 洞庭湖蓄滯洪區(qū)生態(tài)移民安置與城鎮(zhèn)化建設(shè)實證研究

5.1 西官垸移民建鎮(zhèn)經(jīng)驗

1998年發(fā)生的特大洪水，澧縣遭遇了洪水的侵襲，災(zāi)后對西官垸的居民采取了移民外遷、轉(zhuǎn)院建鎮(zhèn)的安置方式。西官垸作為平垸行洪和移民建鎮(zhèn)的典型，采取的主要措施有：將已建的共巴、鳥兒洲、濠口三處平臺建鎮(zhèn)安置居民，居民居住的位置均在設(shè)計蓄洪水位以上，增強垸內(nèi)居民的安全感。盡量動員垸民外遷，余下的居民集中安置在西官垸碼頭區(qū)安全區(qū)[10]。同時西官垸內(nèi)進(jìn)行了綜合規(guī)劃，配備了包括排澇泵站、輸電線路、縣級及縣級以下公路等公共設(shè)施。張愫等人通過對西關(guān)垸在分蓄洪水和未實施平垸行洪的蓄洪垸對比研究后，得出西關(guān)垸在分蓄洪水對應(yīng)的區(qū)內(nèi)居民家庭財產(chǎn)損失這一項基本為零[11]。這些經(jīng)驗值得其他蓄滯洪區(qū)借鑒和推廣。

5.2 錢糧湖垸安全建設(shè)移民試點先行建設(shè)

由于安全建設(shè)工程涉及部門較多，涉及面廣，2008年管理層選擇錢糧湖垸層山安全區(qū)作為試點先行建設(shè)，到2012年底圍堤及移民遷建工程基本完成。在建設(shè)過程中總結(jié)了非常寶貴的經(jīng)驗，一是制定合理的居民搬遷補償標(biāo)準(zhǔn)。如按移民建鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)18000元/戶對大部分住戶來說標(biāo)準(zhǔn)偏低，可以適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)，降低搬遷工作的難度，也有利于后期的搬遷和安全工程建設(shè)。二是在安全工程建設(shè)中，進(jìn)行了區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃，并考慮到區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計應(yīng)與建設(shè)同步進(jìn)行，提高區(qū)內(nèi)居民生活的便利程度。[12]

6 結(jié) 語

蓄滯洪區(qū)是我國防洪減災(zāi)體系的重要措施，重點要做好蓄滯洪區(qū)內(nèi)移民安置和供給補償?shù)裙ぷ?。隨著洞庭湖綜合治理工程的逐步建設(shè)，工程措施與非工程措施相結(jié)合，洞庭湖區(qū)也逐步向著全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的方向發(fā)展[13]。本研究在為洞庭湖蓄滯洪區(qū)生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化建設(shè)提供參考的同時，也可為其他蓄滯洪區(qū)生態(tài)移民的城鎮(zhèn)化建設(shè)提供借鑒。