淺談服務型審計行政指導在基層審計工作中的應用

閆峰

服務型審計行政執法也即審計行政指導，是指審計機關在審計職責權限范圍內，以提示、輔導、約談、建議、回訪等非強制方式，依法促使審計對象作出或不作出某種行為，從而實現審計監督目的的行為。是目前審計機關探索出的一種新型的、方便靈活和行之有效的管理方式，為推動審計領域制度建設、促進審計行業發展、推進審計職能到位等發揮積極的建設性作用。審計行政指導也是審計機關積極踐行習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略，堅持黨的建設和業務建設“融合抓、雙提升”工作布局，把法治政府建設融入審計監督各環節、全過程，努力以審計法治建設高質量促進審計工作高質量，以審計工作高質量服務保障當地經濟高質量發展的重大舉措。

近年來，筆者在基層審計工作中發現，審計行政指導中的作用愈加突顯，較之于常規審計所具有的強制性、處理處罰性等剛性執法特點，審計行政指導因其自愿性、服務性、柔和性更能為審計對象所接納。

一、審計行政指導在基層比較重要的原因

（一）基層財務人員業務素質和理論水平較低，會計基礎薄弱。基層單位財務人員素質和水平的參差不齊，造成審計對象財務管理狀況千差萬別。審計中發現，基層單位絕大多數財務人員并非通過合理渠道從事該專業，而是通過各種人脈關系進入，所以在政策理論、業務素質等方面存在明顯的不足和欠缺。特別是黨的十八大以來，隨著各項財經政策、財務法規的不斷更新出臺，對財務人員提出了更高的要求和標準。而基層單位從事財務的人員由于缺乏學習培訓的積極主動性和控制財務風險性，使審計人員在審計過程中發現各基層單位問題形式多樣、漏洞百出。也就促使審計建議更能發揮其指導性和針對性的重要作用，審計對象在現場審計至審計結束相當一段時間內都能發揮審計輔導和建議的作用。

（二）是建設法治政府和服務型政府的需要。“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”， 黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的全新理念;十九屆四中全會強調堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力。可見依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。而全面依法治國，不僅要有力度，更要有溫度。審計機關從全面貫徹中央、省、市建設法治政府需要和審計工作實際出發，積極推進審計行政指導，把它作為傳統審計剛性執法的重要變革和補充，以其方式方法的靈活性和程序的簡明性，為審計對象提供便利高效服務，更好保護和增進審計對象的合法權益。也彌補了隨著經濟社會的發展變化而出現的“無法可依”現象，促進了依法治國，是提高國家治理能力的一個重點方面。

（三）能更好地維護財經秩序，樹立審計機關良好形象。目前，河南省根據審計工作實際，已探索出一套科學實用的審計行政指導辦法及運行模式，并在審計工作過程中加以有效運用和開展。審計行政指導運用實踐表明，審計行政指導模式是審計對象自愿接受的，該模式更加切合審計對象的心理需求，避免了審計機關和審計對象的“敵對性”，同時也更能凸顯審計機關的服務職能，符合落實執政為民理念、建設服務型政府的要求。應該說，科學開展審計行政指導工作，對樹立審計良好形象，營造良好審計環境，推動當地社會和諧發展和提升審計工作質量等方面都將起到重要的、積極的作用。

二、基層審計行政指導的主要方式

筆者根據多年基層審計工作實踐，認為基層單位最常見的審計行政指導方式有以下幾種：

（一）審計提示。從黨的十九大報告提出的要改革審計管理體制，到習近平總書記在中央審計委員會第一次講話中指出的要深化審計制度改革，解放思想，與時俱進，再到胡澤君審計長在整訓動員講話中強調的審計人員要著力提升各方面的能力，可以看出，審計機關從上至下都要創新審計理念，從單純的強制性檢查、審核、追究、問責轉變為對審計對象可能出現的問題進行告知、提醒，對審計對象正在發生的違反審計法和國家規定的財政財務收支行為進行勸阻制止，引導審計對象遵守國家法律法規。這種審計提示的方式在基層審計中屢見不鮮，如在對某單位進行審計時，賬務資料出現大量的辦公費票據，而且這些票據并沒有附相關的明細清單，經調查詢問相關人員了解到，這些票據都是變通的費用，因為平時工作中會碰到一些零星招待、修理、出差等費用，而收款單位提供不了相關發票，該單位人員又不能公事掏私人腰包，只有將這些費用進行統計，統一花錢購買發票入賬。審計人員在了解清楚這些情況后，告知該單位這是典型的“變通發票”行為，是違反國家財政法規的，要立即停止這種違反規定的行為。

（二）審計輔導。審計輔導也即審計機關根據審計對象的特點或申請，積極發揮審計監督的服務職能，為審計對象提供相關的專業指導、咨詢。這種方式在基層審計工作中更為常見。基層縣級鄉級單位不同于中央、省、市部門審計，縣級以上單位審計大多著眼于大局，針對我國經濟形勢面臨的新情況、新問題、新挑戰，服務中央決策，從宏觀層面更高層級發揮審計的作用，而基層單位在服務宏觀決策的同時，更注重單位內控管理。因為基層單位要接受紀檢、審計、上級主管單位等多個部門的檢查和巡視，為了應對各種檢查，其賬務處理、資料完善、程序合法等內部管理情況對他們來說舉足輕重。無論審計與否，他們會經常和審計人員聯系，咨詢相關業務，如下鄉可以報哪些費用、采購貨物多少錢以上需要履行政府采購程序、發票丟失怎么入賬、零星支出沒有發票怎么辦等等，審計人員會根據實際情況進行積極的指導，這種“以教代訓、授之以漁”的方式往往容易被廣大審計服務對象所接受和認可。

（三）審計建議。審計建議也是基層審計機關在審計過程中常用的一種審計行政指導方式。即審計機關對審計對象情節輕微的違法違規行為提出建議，促進其采取措施改進工作，提高管理水平。如在某市住房公積金管理中心審計過程中，發現多起不按規定時間、規定次數提取住房公積金的現象，該情況反饋給公積金管理中心后，該單位第一時間聯系系統管理員，對公積金管理系統進行重新設定，當出現違規提取公積金行為時，系統能自動及時預警。

（四）審計回訪。審計項目結束后，通過開展定期或不定期的審計項目回訪，認真聽取審計對象意見，對審計項目中一些棘手難辦的事，和審計對象一起研究方法對策，幫助審計對象出臺制度、規范管理、推動問題整改，等等。通過加強審計部門與服務對象的溝通交流，形成共建雙贏的良性互動，在促進服務對象規范財務業務管理的同時，增強了審計服務能力，提高了審計工作質量，確保了審計整改成效。審計回訪也是目前做好審計“后半篇文章”的有力抓手。

當然，在實際審計工作中，審計機關并不是單一運用某一種行政指導方式，通常是多種指導方式組合一起，多樣、靈活廣泛地對審計對象進行綜合性的指導，以有效規范和服務審計對象。

三、如何更好地發揮審計行政指導的作用

（一）創新審計新理念，履行時代“新使命”。審計是依法治國的重要力量，是國家資金運用的守護神，是政策權力運行的督查員。作為國家審計工作者，要貫徹習近平總書記關于審計的重要指示精神，解放思想，深化審計制度改革，運用職責和定位優勢，做推動科學立法、嚴格執法、全民守法的參與者和踐行者，就必須在深化審計制度改革中探索審計發展的新路徑。創新審計發展的新模式，實現傳統審計、審計行政指導等多種審計方式的相互補充和完善，以達到促進依法治國，實現審計監督的目的。現實情況中，審計人員往往太注重違規違法問題的查處和處理處罰，而對審計行政指導的關注不夠，所以要真正發揮審計行政指導的作用，就要轉變審計機關和審計人員的觀念，踐行“以人為本”的審計理念，強化文明審計、科學審計和依法審計的意識，只有審計理念轉變了，審計行政指導的柔性機制才能轉化為各級審計機關的自覺行動。

（二）提高審計人員的業務素質和專業能力。俗話說“要想給別人一杯水，自己就應有一桶水的存儲”，審計人員要想做好審計行政指導工作，更需要具備更系統、更完備、更規范的專業知識作支撐。這也是習近平總書記在第一次審計委員會上對廣大審計人員的期望和要求，即審計人員要以自身建設立信，努力建設信念堅定、業務精通、作風務實、清正廉潔的高素質專業化審計干部隊伍。而作為基層審計人員要做到“三個掌握”，一是要熟悉掌握各種會計基礎知識、稅法知識、行政事業單位會計知識和特點、招投標法等基本知識;二是要掌握審計對象的行業規律以及國家最新的政策法規;三是要掌握行政指導的方式方法，以文明、規范、合法的方式對審計對象施以指導。

（三）建立和完善審計行政指導的工作機制。首先要建立審計行政指導的工作手冊，手冊包括實施的依據、實施的形式、實施的程序等，使審計人員實施審計行政指導時有章可循。其次要建立審計行政指導的監督考核和評價機制，通過監督考核，防止審計人員該實施行政指導而不積極實施，或者用審計行政指導代替審計處理處罰。同時，在對審計項目績效考評時，不單單要把處理多少人、上繳多少罰款作為業績考核的唯一標準，而把“審、幫、促”的審計理念貫穿審計全過程，注重發揮審計的預警作用和建設性作用。做到既要揭露重大違法違紀問題的查處，又促進審計對象加強內部管理，完善體制機制。三是要深入開展法治宣傳教育和審計行政指導告知制度。堅持把各類審計監督對象都作為審計行政指導宣傳對象，將審計行政指導宣傳工作貫穿審計監督全過程。并把審計行政指導的相關事項告知審計對象，使審計對象知曉并自愿選擇。

總之，審計行政指導是審計管理體制改革的一個重要方面。事實表明，審計行政指導開展得好，將會使審計工作成果得到不斷外延和拓展，內容也將更為豐實。作為基層審計機關，審計行政指導也將本著一種剛性監督向柔性服務轉變的原則，在推進法治、維護民生、推動改革、反腐倡廉、促進發展等方面發揮更加積極主動全面的作用，將與審計處理處罰一起為提升審計工作質量形成合力，為地方政府推進服務型政府建設發揮重要作用。（作者單位：永城市審計局）