后稅費時代鄉鎮政府財政困難的深層原因

摘要：后稅費時代鄉鎮政府困難的三大深層原因：一是地方政府只有執行權，沒有決策權 ，不能考慮到地方特殊情況，二是現行財政體制的不完善，不透明、不徹底的分稅制，鄉鎮財政缺乏制度保障，三是鄉鎮職能由服務性向自利性轉變。

關鍵詞：鄉鎮政府;財政困難;深層原因

1行政體制的原因：地方政府只有執行權，沒有決策權

由于鄉鎮政府處于我國行政體系的末梢，各種任務都在鄉鎮一級完成。層層傳遞甚至加碼的工作壓力最終都要全部由最基層的鄉鎮政府來完成。這種“一手高指標，一手烏紗帽”的壓力型體制使鄉鎮組織在沉重的負擔下運行。因此，現在鄉鎮政府的許多問題，如機構繁多、人員冗雜、亂收費、盲目發展鄉鎮企業等，都與此相關。“上面千條線，下面一根針”，哪根拽得緊，就跟哪根轉。事事有考核，輕則受處罰，重則“一票否決”。由于過分強調上級意圖和任務而忽視了鄉鎮政府的工作自主權，往往使鄉鎮政府變成了單純完成上級任務的工作機器。鄉鎮政府只能選擇對上負責，調動一切資源來完成上級下達的各項指標或任務，從而無暇顧及鄉村公共產品的需求，即使鄉鎮政府向鄉村提供了公共服務，也是在上級政府決策下進行的強制性供給，而農戶真正需要的服務卻供給不足。這種壓力型體制下的較濃的行政管理色彩和較弱的服務色彩的鄉鎮政府對農村公共服務的有效供給不足，不能滿足農戶的需求。

在管理層面上，鄉鎮政府應是我國行政管理體制中職能比較健全的一級地方政府。然而現實中扮演的僅是一個派出機構的角色。在現行鄉鎮運行機制中，上級的各項工作任務都下達給鄉鎮政府，但鄉鎮政府又缺乏與完成這工作任務相適應的權力，好的政策在執行過程中經常會走樣或被消解，基層政府由于有職無權即使有心也無力。體制的問題還表現在，上級全面控制了鄉鎮，從工作內容到工作過程，從職位安排到業績考評，都是上級決定。鄉鎮干部普遍反映比以前還忙，最忙的是應付各種檢查評比考核，今天上級來檢查，明天上級來驗收，鄉鎮領導整天應付不完。這就使得鄉鎮整天為了應付上級考核，而不容易把主要精力用于為農民提供服務上，甚至出現為了能在考核中過關，而在數字上做假的行為。在這樣的問責體系中，鄉鎮政府圍著上級轉，干給上級看，而農民作為直接的服務對象卻被忽略了。體制中沒有農民的真正位置，農民的要求、監督被虛置，基層政府的許多工作變成了政府體系內部的自我循環。

2.不透明、不徹底的分稅制，鄉鎮財政缺乏制度保障

規范的分稅制改革應該是嚴格按照事權決定財權、財權決定稅權的原則進行的。一般而言，我們應先劃分中央和地方之間的事權，然后按照中央與地方之間劃分的具體事權，劃分中央與地方之間的財權。再按照中央與地方之間劃分的具體財權，劃分中央與地方的稅收體系。而1994年我國的分稅制改革，雖然借鑒和吸收國際政府間分級財政管理體制的經驗，但并沒有科學地界定我國各級政府之間的事權、財權、稅權關系。因此，1994年我國實行的分稅制改革是不徹底的，具有明顯的過渡性。由此形成的地方稅體系也同樣呈現出不規范性和過渡性的特點。

鄉鎮財政體制不健全，鄉鎮財政收入上繳，支出下移，收支矛盾難以自我消化。在政府間財力分配上存在則力層層向上集中的機制。實行分稅制以后，縣鄉需要將75%的增值稅和100%的消費稅上繳中央財政，中央財政對于縣鄉的補助主要有稅收返還和數次機關事業單位增加工資補助，這符合分稅制改革的原則，但中央集中各地的增值稅和消費稅收入增量較多，地方得到兩稅增量的比重下降幅度卻較大，這無疑會縮減鄉鎮財政一部分財力。這對于鄉鎮財政而言，一方面決定不了自己的收入，另一方面又控制不了自己的支出，政府間財權劃分與事權劃分不對稱。政府財力層層向上集中，而政府職能和支出責任卻不斷下放。我國基層政權不僅要提供本區域內基礎設施、社會治安、環境保護、行政管理等多種地方公共產品，同時還要支持地方經濟發展，而基層政府所安排的支出大都剛性強、欠賬多，所需支出基數大、增長也快。由于入不敷出，只好向農民亂集資、亂收費、亂攤派。而農業稅的取消，徹底斬斷了鄉鎮政府向農民收取各種費用的途徑，鄉鎮財政的困境顯現化。

地方稅體系不完善。鄉鎮政府的實際所得非常少，分稅制后留給鄉鎮政府的法定稅收都是一些分散、小額、難收的稅種。現行地方稅中缺乏穩定且有規模的稅種，且地方稅收立法權、稅法解釋權、稅目稅率調整權和稅收減免權都集中于中央政府，地方增減財政收入的自主權很小。

3.鄉鎮職能的扭曲：服務性向自利性轉變

“壓力型體制”將鄉鎮政權的失范行為歸因于國家自上而下對鄉鎮政權的以評分考核為主的壓力型體制，認為壓力型體制造成了鄉鎮政權采取各種各樣的失范行為，來達到考評體系提出的各項指標要求。然而，“壓力型體制”固然是造成鄉鎮政權行為失范的重要原因，但這一概念卻忽略了分析鄉鎮政權作為行動者對自我利益追逐的動機。

在現行的行政體制下，作為行政體系中基層政權的鄉鎮政府所提供公共服務的動力來自于上級政府的激勵和鄉村民眾的壓力。但在目前，對鄉鎮政府政績的評價和干部個人的升遷權掌握在縣級政府，而不掌握農民手中，但直接與政府行為有利害關系的是農民，向鄉鎮分配任務的是縣級政府，造成鄉鎮政府對鄉村公共產品供給處于上無激勵拉動和下無壓力推動的境況。鄉鎮政府對自身利益的日益關注進一步發展便出現了目標替代現象。由于體制缺陷和生存困境的交互作用，鄉村基層組織作為公共權力部門，自利性目標在一定程度上取代了公共目標，為公共目標工作演變成了為自己工作。在一些地區，鄉鎮政府幾乎己經完全喪失了提供公共服務的本來職能，變成了一個追求自我利益最大化的贏利性組織。

簡單地說，取消農業稅后，由于不再有不能完成財政收入任務及由此而起的“一票否決”的壓力，縣鄉政府就沒有必要再冒不擇手段所可能帶來的巨大風險，其行為邏輯也因此與取消農業稅之前有了巨大變化。這個變化的核心就是盡可能將責任推卻，將各種風險最小化。而非取消農業稅前愿意冒著巨大風險也要完成向農民收取稅費任務的邏輯。取消農業稅前，鄉鎮政府的行為邏輯是收益最大化的邏輯，而取消農業稅后則是風險最小化的邏輯。風險最小化的邏輯，就是形式上合理合法實質上卻不管實際情況的官僚主義邏輯，就是不作為的邏輯，就是不出問題的邏輯。

參考文獻

[1]廖文娟.欠發達地區鄉鎮財政狀況及對策研究.南昌大學.2016

[2]白煥艷.后稅費時代貧困山區鄉鎮政府職能研究.陜西師范大學.2012

作者簡介：王素梅，出生日期：1974年3月，職稱：會計師

（山東省郯城縣歸昌鄉財經服務中心）