疫情防控背景下基層治理內卷化研究

摘要：在治理現代化邏輯下，治理應該是高效、民主、積極、和諧、注重價值理念的管理方式。基層治理是國家治理的基礎，疫情下中國之治彰顯制度優勢和治理效能，但是也暴露了基層工作內卷化的缺陷，造成治理能力不足、干部專業化程度不強等短板，嚴重阻礙了基層工作的效能和服務創新。因此，優化頂層設計，發展多元治理主體，增強外部力量，堅定干部理想信念等“去內卷化”策略是實現基層治理現代化的必經之路。

關鍵詞：基層治理；內卷；管理策略

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）05-0091-04

基金項目：2020年廣東省黨校（行政學院）系統哲學社會科學規劃課題“疫情防控背景下基層治理現代化研究”（2020GDDXXT080）；廣東省教育教學改革與實踐項目“社會需求導向下管理類專業‘一帶一路國際化人才培養模式研究”（GDJG2019046）。

作者簡介：劉影，廣東行政職業學院講師。

一、理論溯源與概念界定

1.治理現代化與基層治理

黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”這個重大命題，并把“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”確定為全面深化改革的總目標。治理現代化是國家治理的升華，是國家治理的軟實力體現，主要指上層建筑和意識形態的現代化，是更加科學、民主、文明的共建共治共享，是治理者素質和治理方式的現代化。基層治理現代化要將制度優勢轉化為治理效能，既要建立科學的體制機制，又要建立積極向上、踏實可靠的干部隊伍，同時還要有熱心參與公共事務的社會力量。

國外的基層治理主要在于研究社區治理方面，研究內容包括資本構建、社區網絡和居民自治等。如羅斯特羅姆認為只有做好資源分配，提升社區管理的技術水平，優化制度設計才能提升治理效能。我國大多學者認為基層治理主體應該多元化，政府應該適當放權，鼓勵社會組織參與基層治理，學者俞可平認為治理主體、機制、和效果構成了基層治理體系。

2020年新冠肺炎疫情的暴發使“中國之治”經歷住了一次大考，抗疫之功為全世界所矚目。但是此役在彰顯了我國國家治理制度優勢、統一領導、面對危機戮力同心的同時也暴露了基層治理的短板，即制度欠優化、干部的治理能力和專業能力不足等，揭開了某些基層工作內卷化的面紗。本文從中觀和微觀角度探討基層社會治理，更多關注人的因素，結合內卷化產生的內外因嘗試從根本上找出“去內卷化”策略。

2.基層工作內卷化

內卷化是格爾茨在關注爪哇島農業生產時提出的概念，也稱作“過密化”。現在內卷化用于分析政治、經濟、教育、組織等各領域工作的停滯化、表面化、簡單地自我重復、自我消耗，無法突破現有狀態而升級的一種現象。內卷化的工作氛圍和工作進度看似平穩運行，實則一潭死水，組織下面的冰山隨時有崩塌的可能，毫無危機應對能力。

賀雪峰關于農村治理內卷化中闡述了基層治理的形式主義和內卷化，他指出，規則下鄉雖然防止了資源濫用，但也限制了基層治理主體的能動性。因此，要設法尋找平衡，給予基層治理相對自主空間[1]。

基層工作內卷化是指基層工作（鄉鎮、社區）受到制度、資源、觀念、個人思想等限制，基層組織及基層干部工作人浮于事，尸位素餐，沒有創新突破，無法真正滿足群眾需求的一種狀態。

“問渠哪得清如許，為有源頭活水來”。治理現代化就是要提升治理的軟實力，尤其是政府和干部的治理創新能力和服務能力，這與簡單重復、停滯不前的內卷化狀態是相悖的。因此，必須找出形成內卷化的生成機理，去除并克服，使基層治理的“死水”轉變成“活水”。

二、基層工作內卷化生成機理

內卷化的生成總的來說由內外因兩個因素決定，一是內部飽和，外部無法突破的條件制約，往往指頂層設計、制度、機制等上層建筑；二是主觀意識的故步自封，缺乏冒險和創新。綜合來說基層工作內卷化生成有以下幾個條件：

1.“天花板”低，缺乏上進動力

基層治理是國家治理的基石，基層一線是干部們施展抱負的廣闊舞臺。但是長期以來，基層干部受編制和職數限制，晉升空間較為狹窄，工作主動性和積極性受到一定影響，容易滋長敷衍應付、熬資歷甚至“尋租”等不正之風。這在基層干部隊伍中是一個嚴重的問題，直接關系服務于民的績效，也關乎整個國家治理現代化的實現。

2.管控思維和形式主義，治標不治本

基層工作的辦事留痕、程序導向等形式主義嚴重，部分基層干部形成了少干少錯的自我保護意識，少部分基層干部還出現“工作干得好不如表格做得好”的形式主義。例如，精細的網格化管理雖然實現了基層治理的高效和廣泛治理，但是行政權力的下沉使基層干部權責不平衡，各種命令、臺賬、報表等工作繁冗，增加了基層干部的工作負擔。這種完成任務都已經耗盡全力的工作讓基層干部無暇探索工作方法的合適與否，對居民的意見回應等反饋不及時，社區居民逐漸產生的不滿讓基層管理者難以向社區賦權增能。

信息化時代，信息無邊界流動，單純依靠強制命令根本無法獲得政府權威。“軟實力”的缺失使社會矛盾此消彼長，沒有真正的服務和疏導難以從根本上解決問題。基層政府的治理思維、治理方式與基層經濟社會發展的多元化、多樣性存在潛在沖突[3]。治理主體間權限的沖突消長會導致治理權威的內生性不足。

3.專注技術理性，忽視價值理性

治理現代化追求的和民眾需要的從來不是冰冷的數據和機器，而是有溫度的關懷和服務。毋庸置疑，數字化政府是時代的必然選擇，技術理性提高了基層治理的工作效率，使治理環境得到改善，但是，“硬管理”代替不了“軟服務”。對技術理性的過度關注忽略了行政服務本身的內涵和目的，以及行政機構內在功能配合協同的辦事規律和對軟性服務質量提升的內在要求。在物質較為豐富、社會穩定的今天，基層治理的服務理念和服務精神要與時代發展和人民需求相契合。這不是簡單的給予，而是相互的融通[4]88-92。網格化管理是技術理性的突出表現，在網格化管理模式下發現問題、明晰責任、解決問題形成的閉環通道對解決條塊分割、效率低下、責任不清等問題起到了很好的解決作用。但是基層服務的核心是人的問題，人的內在需求，人的矛盾調和，人心的歸服，網格化是解決不了的，這些因人而出現的“內卷化”問題需要價值理性引導的服務行為。

4.拘泥“太平官”思想，裹足不前

“太平官”思想實質是“懶政”，群眾觀念淡漠，責任意識不強，履職流于形式。具體表現就是思想上不思進取，樂于滿足現狀，逃避責任，明哲保身，占位子，裝樣子，混日子，“無過即是功”。面對挑戰和任務不敢試、不敢闖，裹足不前，無所作為。組織士氣低落，沒有工作績效，損害政府形象。

三、基層工作內卷化矯治方略

1.捅破“天花板”推動職級并行

十八屆三中全會做出了推進公務員職務與職級制度的決定，“獨木橋”變成了“雙通道”，基層公務員通過職級晉升也能提高工資[5]。職級并行拓寬了干部成長方向，優化了隊伍發展路徑，構建了干部成長的更寬廣路徑，基層干部有了奔頭，“不待揚鞭自奮蹄”。

職級并行要嚴格把好晉升關口，避免產生新的不正之風，要公平公正執行，按照設計初衷最大程度激勵基層干部隊伍。不管是職務還是職級的升遷，都意味著責任的增加。因此，要做好干部的思想工作。同時，要平衡用人，使老中青各年齡段的干部都各得其所、人盡其才。培養忠誠干凈擔當的高素質專業人才，不給“混日子”的人留下滋生懶惰的土壤。

2.優化頂層設計，發展外部力量

向外突破是內卷化解決的根本之道。通過培育、調動社會組織，使其成為制約與協調行政權力的外生力量，是基層治理去“內卷化”的核心。協調-整合式權力運行體現了行政權對于基層事務的回應和責任，通過社會行動者的參與，實現權力系統間的制約關系，這種張力的物化載體就表現為比例原則、流程標準、制度等操作模式，將之進行結構上的匹配，保證不同情境下各方權力的有效實施。只有將社會治理的主體責任落實到每個社會單元、每個社會成員的身上，充分調動全社會的力量參與社會治理，才能構建和諧美好的社會治理新局面，實現治理現代化的目標。

3.恢復社會組織彈性

人民群眾的廣泛參與是國家治理和社會治理的基礎，社會主義現代化治理應該呈現活潑生動、繁榮安定、民心團結的社會治理局面。基層治理創新不能僅僅是基層組織的復制和精細化，而應是打破固有權力和關系的利益固化和嵌套，恢復社會治理彈性。

4.注重價值理性，善用工具理性

“民惟邦本、政得其民”，基層干部要做群眾的“貼心人”，政府要有溫度。大數據智能化提高了政府的工作效率，擴大了工作范圍，使過去事無巨細的工作簡練化、精準化。但是，過于依賴網絡等智能工具，容易使人和組織變成冰冷的機器。一方面，基層政府要搭建多元治理大數據平臺，變革治理模式，再造智能化手段，加大力度提高基層治理服務水平，提升政府行政效能，最終實現國家治理水平現代化；另一方面，基層政府要利用新一代信息技術將涉及公共問題的各項因素進行測量和可視化呈現。通過對數據的公開，基層群眾可以適時準確地把握信息動態，獲得對問題的充分認知。

5.堅定理想信念壓縮“太平官”空間

“為政之要莫先于得人、治國先治吏”。黨員干部要有堅定的理想信念，這個理想信念就是沖鋒在前、服務于民、敢闖敢干的拼搏精神。領導干部要居安思危，“太平官”之所以能安享太平，是由于沒有人打擾他的“安樂窩”。轉變工作作風必須建立健全干部考評制度，掃除“無過便是功”的錯誤思想。建立處罰機制，完善干部選拔制度，能上能下，讓那些安于現狀的人走下重要位置，把舞臺讓給敢為人先，甘于奉獻的優秀人才。中共中央辦公廳印發的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》、中央紀委辦公廳印發的《關于貫徹落實習近平總書記重要指示精神集中整治形式主義、官僚主義的工作意見》以及新版《中國共產黨紀律處分條例》等都強調了優勝劣汰的干部制度，對于不作為、亂作為等行為有明確的處罰規定。這些規定必將催生“太平官”的危機感，從而形成積極主動的工作氛圍。廢除“太平官”的土壤還要堅決杜絕形式主義，思想上減負，行動上輕裝上陣，求真務實。

“學而知不足”，“太平官”往往是故步自封的，因此，基層干部要組建學習型組織。要定期組織基層干部和專業人才培訓，鼓勵基層工作人員學歷晉升，鼓勵高校開設專門針對基層人才專業技能提升的學科，培養符合基層治理現代化需求的高素質人才隊伍。總之，共產黨人的精神之“鈣”不能丟，學好本領，工作上要拿出奮發圖強，力挽狂瀾的氣魄，服務于民，造福于民。

基層治理是國家治理的“最后一公里”，基層治理體制的創新，干部素質的提高，服務意識和工作態度的轉變，直接關系治理現代化的實現。內卷化是基層治理的主要障礙，鏟除基層工作中內卷化滋生的土壤。首先，“巧婦難為無米之炊”，基層治理要有職有權，有資源。其次，在基層治理中也要體現我們國家治理的制度優勢，在黨的領導下基層干部堅定理想信念，優化制度建設。再次，轉變思想，形成共建局面。提高服務能力，激發多元主體參與，化解群眾矛盾，“造血”和“輸血”雙管齊下，逐步實現基層共建共治共享的和諧盛景。當然，“去內卷化”也不可能在朝夕之間，有些改革工作甚至異常復雜和繁瑣，這就要認準目標，持之以恒，以信念引領行動。

參考文獻：

[1]賀雪峰.規則下鄉與治理內卷化：農村基層治理的辯證法[J].社會科學，2019（4）：64-70.

[2]鄭一晴.領導者的危機領導力及其強化策略[J].領導科學，2020（15）：52-54.

[3]韓雪.基層社會治理的“內卷化”與行政權運行邏輯[J].四川行政學院學報，2020（3）：77-86.

[4]俞可平.治理和善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[5]王冠軍.新型農村社區社會管理創新“內卷化”及治理對策[J].農業經濟，2020（6）：44-46.

責任編輯：陳若水