學(xué)習(xí)《預(yù)算法》及新《預(yù)算法實(shí)施條例》聚焦預(yù)算績效管理

何利

改革開放以來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)市場化、社會多元化以及西方國家方興未艾的新公共管理改革，我國政府預(yù)算管理也在發(fā)生著深刻的變革。十八屆三中全會提出財(cái)稅體制改革的思路是建立現(xiàn)代財(cái)政制度，財(cái)稅體制改革又分為預(yù)算管理制度改革、稅收制度改革和財(cái)政體制改革，其中預(yù)算管理制度改革是基礎(chǔ)，必須先行。預(yù)算法是財(cái)政法的的最主要的部門法，是財(cái)政法的核心，素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱。

我國《預(yù)算法》自1995年1月1日起施行，并于同年11月22日發(fā)布施行《實(shí)施條例》，自預(yù)算法實(shí)施以來我國先后進(jìn)行各項(xiàng)預(yù)算管理制度改革，提高了中央和地方的財(cái)政管理效能。2020年最新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》）滿足了預(yù)算管理的實(shí)踐需要，新《條例》的頒發(fā)與實(shí)施處于關(guān)鍵的歷史時期，符合“十四五”規(guī)劃深化預(yù)算管理制度改革，強(qiáng)化對預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)。此次《條例》自2020年10月1日施行以來，在深入學(xué)習(xí)預(yù)算法及其實(shí)施條例的過程中，對新《條例》的修訂歷史、主要內(nèi)容、貫徹實(shí)施等方面有了進(jìn)一步的了解，本文主要從預(yù)算績效管理的角度，從以下三個方面談?wù)剬W(xué)習(xí)體會：

一、由預(yù)算績效管理概念促進(jìn)績效理念的形成

（一）明確預(yù)算績效管理相關(guān)概念

新《條例》在第三章第二十條中對績效評價的概念進(jìn)行了詳細(xì)解釋，《條例》指出績效評價是指根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，依據(jù)規(guī)范的程序，對預(yù)算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果進(jìn)行系統(tǒng)和客觀的評價。這一概念的提出有助于進(jìn)一步理解全面預(yù)算績效管理的內(nèi)涵。

（二）樹立績效理念，回應(yīng)公眾需求

預(yù)算是政府活動和宏觀政策的集中反映，全面實(shí)施預(yù)算績效管理，就是將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，將績效管理范圍覆蓋所有預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，通過績效目標(biāo)管理和績效評價成果應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)政策的貫徹落實(shí)和優(yōu)化完善、政府職能有效履行和優(yōu)化調(diào)整、公共財(cái)政資源優(yōu)化配置和效率提高。讓績效理念深入人心，著重關(guān)注財(cái)政資金使用的成效與公共服務(wù)的質(zhì)量，切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算的公眾回應(yīng)性。

二、由預(yù)算績效管理主體推進(jìn)全面預(yù)算績效管理

（一）厘清預(yù)算績效管理主體

在新《條例》第四章第五十一條中指出，預(yù)算執(zhí)行中，政府財(cái)政部門的主要職責(zé)是組織和指導(dǎo)預(yù)算資金績效監(jiān)控、績效評價。第五十三條中指出，預(yù)算執(zhí)行中，各部門、各單位的主要職責(zé)是依法組織收入，嚴(yán)格支出管理，實(shí)施績效監(jiān)控，開展績效評價，提高資金使用效益。從這一規(guī)定中可以看出，財(cái)政部門是預(yù)算績效管理的組織主體，預(yù)算部門作為財(cái)政資金的使用方，則是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體。除此之外，第三方專業(yè)評價機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者作為預(yù)算績效管理的重要參與者，提供智力和技術(shù)上的支持，社會各界作為預(yù)算績效管理的監(jiān)督主體，則提供多方位的監(jiān)督與指導(dǎo)。

（二）推進(jìn)全面預(yù)算績效管理，轉(zhuǎn)變政府職能

隨著我國公共財(cái)政體制改革的不斷深化，政府職能的轉(zhuǎn)型升級，各級政府部門預(yù)決算的公開，這些都使財(cái)政資金的安排和使用情況越來越受到民眾的關(guān)心，在建立公開透明、清正廉潔的有效政府的過程中，如何加強(qiáng)預(yù)算資金安排的合理性，如何監(jiān)控資金使用的有效性，如何更好發(fā)揮政府的公共職能，這些問題讓建立全面預(yù)算績效管理勢在必行。

三、由績效結(jié)果應(yīng)用到落實(shí)績效“預(yù)算”功能

（一）強(qiáng)化績效結(jié)果應(yīng)用

在《預(yù)算法》第四章第三十二條中明確指出各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預(yù)測編制預(yù)算。新《條例》第三章第二十條第二款則進(jìn)一步明確績效評價結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)。進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)績效評價結(jié)果的應(yīng)用。在第十條第二款中明確提出對評估后的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，設(shè)立的有關(guān)要求變更，或者實(shí)際績效與目標(biāo)差距較大、管理不夠完善的，應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整。由此可以看出，全面實(shí)行“無績效不預(yù)算”的管理方式。可以使預(yù)算真正做到有據(jù)可依，實(shí)現(xiàn)從依靠經(jīng)驗(yàn)到依靠科學(xué)指標(biāo)的轉(zhuǎn)變。

（二）建立全面應(yīng)用制度，創(chuàng)造公共價值

在當(dāng)前財(cái)政收入增速放緩、公共需求剛性增長的情況下，全面實(shí)施預(yù)算績效管理顯得尤為迫切和重要。優(yōu)化財(cái)政資源配置，開展績效評價，實(shí)施預(yù)算績效管理，是政府各支出部門需要長期研究并著力解決的重大課題，其中績效結(jié)果的應(yīng)用又是推進(jìn)全面預(yù)算績效管理的重中之重。建立績效評價結(jié)果應(yīng)用制度，提高結(jié)果應(yīng)用能力，讓績效評價結(jié)果真正和預(yù)算編制相掛鉤。在實(shí)踐中探索出符合各地實(shí)際的績效結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，突出責(zé)任和效率，關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果，回歸預(yù)算的公共價值本質(zhì)，明確預(yù)算績效管理的邏輯起點(diǎn)和核心目標(biāo)。

為全面貫徹黨的十九大關(guān)于“加快構(gòu)建全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”的戰(zhàn)略部署，創(chuàng)新財(cái)政預(yù)算制度體系，優(yōu)化財(cái)政資源配置效率，提升財(cái)政資金使用效益，加快推動高質(zhì)量發(fā)展，各級政府為深化以績效為導(dǎo)向的財(cái)政預(yù)算制度改革，都做了很多探索與努力。新《條例》推動財(cái)政制度公開透明，把建立透明預(yù)算制度放在預(yù)算改革的首要位置，在預(yù)算管理各環(huán)節(jié)細(xì)化完善了績效管理的有關(guān)要求，推動預(yù)算和績效管理深度融合，主要從完善預(yù)算績效管理制度，強(qiáng)化績效結(jié)果應(yīng)用，進(jìn)一步明確財(cái)政職責(zé)方面做出了規(guī)定。在此背景下，全面實(shí)施預(yù)算績效管理，對績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評價，推進(jìn)績效信息的公開，不僅對政府履職更加有力，而且可以起到監(jiān)督的作用，督促政府部門工作盡職盡責(zé)，提高行政效率以及政府效能。推動績效評價向全過程預(yù)算績效管理過度，已經(jīng)成為當(dāng)前和未來一段時間征服預(yù)算管理與改革的重要環(huán)節(jié)。

（四川大學(xué)）