責(zé)任政治視角下問(wèn)責(zé)與避責(zé)的協(xié)同機(jī)制及其實(shí)現(xiàn)

吳春寶 徐彥君

摘?要：在責(zé)任政治中，問(wèn)責(zé)與避責(zé)之間的互動(dòng)關(guān)系，對(duì)政治社會(huì)環(huán)境產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。從“協(xié)同作用領(lǐng)域”出發(fā)，可得出：在責(zé)任政治視角下，當(dāng)避責(zé)行為轉(zhuǎn)移一定責(zé)任時(shí)，問(wèn)責(zé)與避責(zé)結(jié)合可以提供激勵(lì)以及完善責(zé)任認(rèn)定;當(dāng)問(wèn)責(zé)制重視回應(yīng)與溝通時(shí)，避責(zé)可以與之結(jié)合促進(jìn)精準(zhǔn)問(wèn)責(zé);當(dāng)基于避責(zé)的責(zé)任維度時(shí)，二者結(jié)合有利于推動(dòng)形成預(yù)防式問(wèn)責(zé)制。基于此，可進(jìn)一步深化對(duì)問(wèn)責(zé)與避責(zé)關(guān)系的系統(tǒng)化理論認(rèn)知，以破解問(wèn)責(zé)與避責(zé)協(xié)同機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境。

關(guān)鍵詞：責(zé)任政治;問(wèn)責(zé);避責(zé);協(xié)同機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號(hào)：1002-7408（2021）06-0053-08

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“健全充滿(mǎn)活力的基層群眾自治制度研究”（20ZDA029）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：吳春寶（1984-），男，河北滄州人，華中師范大學(xué)政治科學(xué)高等研究院副教授，博士，吉林大學(xué)行政學(xué)院在站博士后，研究方向：中國(guó)政治與基層治理;徐彥君（1997-），女，安徽池州人，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院農(nóng)業(yè)推廣專(zhuān)業(yè)碩士研究生，研究方向：責(zé)任政治。

黨的十九屆五中全會(huì)提出了“國(guó)家行政體系更加完善，國(guó)家治理效能得到新提升”的發(fā)展目標(biāo)。責(zé)任政治是存在于社會(huì)生活中的重要政治邏輯與價(jià)值追求，是一種以責(zé)任為準(zhǔn)則展開(kāi)的制度化行為方式、權(quán)力機(jī)構(gòu)與制度設(shè)計(jì)[1]。作為完善行政體系的重要環(huán)節(jié)，加強(qiáng)責(zé)任政治建設(shè)是提高國(guó)家治理能力的必然要求。在加強(qiáng)責(zé)任政治建設(shè)中，問(wèn)責(zé)與避責(zé)作為基本要件，二者的相互關(guān)系共同形塑?chē)?guó)家治理系統(tǒng)中不同治理主體間的責(zé)任關(guān)系與形式。在現(xiàn)代前沿政治理論研究中，“重問(wèn)責(zé)”而“輕避責(zé)”是當(dāng)下責(zé)任政治研究的突出特征。眾所周知，問(wèn)責(zé)作為影響現(xiàn)代治理效能的重要因素，一直廣受學(xué)界關(guān)注，研究成果豐碩、視角多元，且相關(guān)研究?jī)?nèi)容主要聚焦于理論內(nèi)涵、產(chǎn)生邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑。與此相比，有關(guān)避責(zé)的研究成果集中在基層人員的避責(zé)策略和行為動(dòng)機(jī)等方面，雖近年來(lái)避責(zé)理論逐漸成為研究焦點(diǎn)，但由于相關(guān)理論研究起步較晚，成果不多，以致研究呈現(xiàn)出缺乏系統(tǒng)性、理論性等諸多不足。基于此，本文從“協(xié)同作用領(lǐng)域”入手，在責(zé)任政治視角下，基于避責(zé)行為產(chǎn)生的特殊邏輯，探討問(wèn)責(zé)與避責(zé)協(xié)同機(jī)制形成與運(yùn)作方式，并針對(duì)協(xié)同機(jī)制面臨的現(xiàn)實(shí)困境提出實(shí)現(xiàn)路徑。

一、文獻(xiàn)梳理及問(wèn)題提出

問(wèn)責(zé)與避責(zé)之間關(guān)系問(wèn)題是責(zé)任政治研究的應(yīng)有之義。當(dāng)二者作為指向性概念時(shí)，均需回答組織行為者的責(zé)任歸屬問(wèn)題，同時(shí)在因果關(guān)系上，二者都要處理引發(fā)后果的關(guān)鍵行為因素[2]3。盡管解釋框架不同，二者在邏輯上卻存在著內(nèi)在聯(lián)系，既分離又相交。具體而言：一方面在學(xué)科歸屬上，二者“分離”，其中問(wèn)責(zé)研究趨向于理論政治學(xué)與憲法學(xué)等領(lǐng)域，而避責(zé)研究則側(cè)重于借用社會(huì)心理學(xué)中的相關(guān)概念，分析公共政策行為。另一方面在行為產(chǎn)生機(jī)理上，彼此“相交”。它們既表示行為結(jié)果，在責(zé)任政治中會(huì)產(chǎn)生問(wèn)責(zé)結(jié)果，抑或避責(zé)行為;又可以表示過(guò)程，二者都要通過(guò)遵循一定的程序，憑借相關(guān)手段和措施得以實(shí)現(xiàn)。鑒于此，學(xué)界有關(guān)問(wèn)責(zé)與避責(zé)邏輯關(guān)系的深層次探討是責(zé)任政治研究的又一關(guān)注焦點(diǎn)，并形成了三種典型的關(guān)系模式。

（一）鏡像觀(guān)念：一體兩面的博弈關(guān)系

鏡像觀(guān)念是將問(wèn)責(zé)與避責(zé)視為責(zé)任政治中相互競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)立雙方，相當(dāng)于硬幣的兩面[2]4。當(dāng)問(wèn)責(zé)與避責(zé)處于零和博弈時(shí)，避責(zé)與問(wèn)責(zé)屬于競(jìng)爭(zhēng)或敵對(duì)的兩面，但并不會(huì)有任何一方獲得絕對(duì)勝利，避責(zé)方在某種程度上也是問(wèn)責(zé)方，強(qiáng)調(diào)一方的受益會(huì)導(dǎo)致另一方受損。在零和博弈模式中，問(wèn)責(zé)方需要尋找行為和活動(dòng)的具體責(zé)任人或者組織，而避責(zé)方則試圖運(yùn)用策略來(lái)減輕甚至規(guī)避責(zé)任。這就形成一種相互競(jìng)爭(zhēng)、你追我趕的博弈模型，即每一種避責(zé)策略的運(yùn)用同樣也有后續(xù)的追責(zé)政策作為回應(yīng);反之，每一種問(wèn)責(zé)制度的背后都會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的避責(zé)策略，具體為代理策略、表述策略與政策策略[2]5。

就代理策略而言，其試圖通過(guò)制度架構(gòu)將產(chǎn)生的正式責(zé)任委托或者推卸給他人，“避雷針”“尋找替罪羊”都是代理策略的主要表現(xiàn)形式。而與之相對(duì)應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，運(yùn)用“無(wú)委托原則”或禁止代理等形式對(duì)代理策略進(jìn)行回?fù)簦疵鞔_規(guī)定責(zé)任不可轉(zhuǎn)移或相關(guān)責(zé)任人不得進(jìn)行委托[2]5。就表述策略而言，其通過(guò)加強(qiáng)輿論設(shè)計(jì)或宣傳來(lái)減少社會(huì)不滿(mǎn)，從而消解責(zé)任，具體形式包括“找借口”“合理辯論”等，此類(lèi)輿論宣傳緩解了來(lái)自公眾與媒體的壓力，轉(zhuǎn)移了責(zé)任[3]17-19。同時(shí)，相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制集中于限制責(zé)任人的自由回應(yīng)度，規(guī)定政策回應(yīng)的內(nèi)容與時(shí)間，提高信息公開(kāi)的透明度，以減少政策回應(yīng)的人為操縱因素[2]5-6。就政策策略而言，其通過(guò)選擇風(fēng)險(xiǎn)最小化的政策與程序，著眼于政策過(guò)程與內(nèi)容的選擇而非承擔(dān)責(zé)任的后果追究[2]6。政策制定者會(huì)主動(dòng)放棄有爭(zhēng)議的政策，將政策直接排除在議程之外，利用已有的政策程序與操作方式論證政策的合理性，從而最大限度地降低相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)[4]。同樣，相對(duì)應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任制，明確政策制定與執(zhí)行中各負(fù)責(zé)人的責(zé)任邊界，促進(jìn)個(gè)人決策[2]6。

（二）張力平衡：超越二元對(duì)立的促進(jìn)關(guān)系

除鏡像觀(guān)念之外，問(wèn)責(zé)與避責(zé)之間還存在超越二元對(duì)立的促進(jìn)關(guān)系。問(wèn)責(zé)與避責(zé)作為責(zé)任政治的一組共生現(xiàn)象，應(yīng)尋求二者的張力平衡，進(jìn)而超越傳統(tǒng)意義上的二元對(duì)立，實(shí)現(xiàn)二者的和諧統(tǒng)一[5]。主要有以下路徑：一是重新認(rèn)識(shí)問(wèn)責(zé)的理論內(nèi)涵，不再一味關(guān)注于問(wèn)責(zé)結(jié)果，而是強(qiáng)調(diào)問(wèn)責(zé)的溝通與回應(yīng)維度;二是正視避責(zé)的正面效果，積極正面的避責(zé)行為既可以使問(wèn)責(zé)行為更具針對(duì)性與科學(xué)性，又能促進(jìn)形成程序化與協(xié)議化的行為準(zhǔn)則，提高問(wèn)責(zé)效能并降低問(wèn)責(zé)成本;三是實(shí)施合理的“透明法則”與容錯(cuò)制度，構(gòu)建問(wèn)責(zé)與避責(zé)互相鏈接的機(jī)制，打破避責(zé)與問(wèn)責(zé)之間的壁壘，使二者關(guān)系常態(tài)化[6]。

（三）文化理論：?jiǎn)栘?zé)與避責(zé)的其他類(lèi)型

文化類(lèi)型也是辨別問(wèn)責(zé)與避責(zé)其他關(guān)系形式的標(biāo)準(zhǔn)。道格拉斯（Mary?Douglas）曾在文化理論中指出：“文化是由相互負(fù)責(zé)的人組成的系統(tǒng)，一個(gè)人在某種程度上被追究責(zé)任，這將與他期望他人被追究責(zé)任的程度相匹配，從這個(gè)角度來(lái)看文化充滿(mǎn)了相互問(wèn)責(zé)的政治含義。”[2]11在責(zé)任政治中，問(wèn)責(zé)與避責(zé)存在多種互動(dòng)關(guān)系，無(wú)論是哪一種形式，其過(guò)程與結(jié)果都與文化形式有關(guān)[7]。此外，不同的文化視角將形塑獨(dú)特的問(wèn)責(zé)與避責(zé)方式，不同的文化類(lèi)型都有其相應(yīng)的問(wèn)責(zé)制度與避責(zé)方式[7]。具體而言，從等級(jí)主義文化出發(fā)，由專(zhuān)家商定建立的問(wèn)責(zé)制度規(guī)定，組織機(jī)構(gòu)應(yīng)依照適當(dāng)?shù)囊?guī)則與程序開(kāi)展活動(dòng)，當(dāng)產(chǎn)生責(zé)任時(shí)，則由不遵守規(guī)則或由專(zhuān)家定義的實(shí)踐者承擔(dān)，而相應(yīng)的避責(zé)策略則強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)的正式分配，并利用規(guī)則為其行為進(jìn)行辯護(hù)。從人本主義文化出發(fā)，責(zé)任的追溯不是依照專(zhuān)家商定的標(biāo)準(zhǔn)，而是強(qiáng)調(diào)個(gè)人的判斷和選擇，將問(wèn)責(zé)制度看作是競(jìng)爭(zhēng)性的過(guò)程，相應(yīng)的避責(zé)策略運(yùn)用“免責(zé)聲明”等方式強(qiáng)調(diào)互相負(fù)責(zé)的局限性，并將責(zé)任歸咎于市場(chǎng)因素[2]12。從平等主義文化出發(fā)，問(wèn)責(zé)制將責(zé)任視為個(gè)人對(duì)群體、私人或公共組織作出的回應(yīng)，進(jìn)而使得組織或團(tuán)體中的成員受到責(zé)備，相應(yīng)的避責(zé)策略則是通過(guò)調(diào)整機(jī)構(gòu)的伙伴關(guān)系來(lái)使責(zé)任集體化。

綜上，就研究?jī)?nèi)容而言，問(wèn)責(zé)與避責(zé)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)包括以下幾個(gè)方面：在影響范圍上，二者既可以表示活動(dòng)過(guò)程，又可以表示結(jié)果;在責(zé)任認(rèn)定上，二者都涉及責(zé)任歸屬問(wèn)題，分別解答如何追究責(zé)任與如何規(guī)避責(zé)任;在因果機(jī)制上，二者都受組織行為或制度結(jié)構(gòu)的影響;在時(shí)間維度上，二者都將隨著時(shí)間變化而衍生出不同回應(yīng)策略。就現(xiàn)有研究成果而言：一是以上三種關(guān)系模式具有開(kāi)創(chuàng)性并為后續(xù)研究奠定了理論基礎(chǔ)。問(wèn)責(zé)與避責(zé)無(wú)論基于何種模式，二者都將一直處于動(dòng)態(tài)變化中。二是缺乏綜合的理論分析范式。盡管學(xué)界對(duì)問(wèn)責(zé)與避責(zé)的關(guān)系研究已有所涉及，相關(guān)學(xué)者對(duì)此議題給予一定關(guān)注并作出相應(yīng)解釋與討論，但現(xiàn)有理論闕如，缺少將二者結(jié)合起來(lái)的分析框架，研究成果零散且片面。三是理論指導(dǎo)、應(yīng)用性不強(qiáng)。問(wèn)責(zé)與避責(zé)關(guān)系研究還處于探索階段，發(fā)展時(shí)間較短，理論研究滯后于現(xiàn)實(shí)。基于此，本文提出責(zé)任系統(tǒng)中的問(wèn)責(zé)與避責(zé)“非競(jìng)爭(zhēng)可協(xié)作”關(guān)系模式。

二、協(xié)同作用：?jiǎn)栘?zé)與避責(zé)的新關(guān)系模式

在責(zé)任政治建設(shè)中，當(dāng)避責(zé)行為能夠強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制，從而產(chǎn)生正面效應(yīng)時(shí)，二者之間就存在除競(jìng)爭(zhēng)沖突狀態(tài)之外的協(xié)同作用領(lǐng)域，即非競(jìng)爭(zhēng)可協(xié)作的新型關(guān)系模式。

（一）問(wèn)責(zé)與避責(zé)協(xié)同作用領(lǐng)域的提出

傳統(tǒng)意義上問(wèn)責(zé)與避責(zé)多為競(jìng)爭(zhēng)或敵對(duì)關(guān)系。胡德（C.Hood）指出：“將避責(zé)定義為活動(dòng)而不是結(jié)果，那么它原則上可以與各種形式的問(wèn)責(zé)制兼容。”[2]11隨著責(zé)任政治建設(shè)的逐步推進(jìn)，責(zé)任系統(tǒng)中的問(wèn)責(zé)并不僅僅局限于追究責(zé)任，避責(zé)也不再是消極的行為后果，而是在責(zé)任系統(tǒng)中彼此合作、產(chǎn)生協(xié)同，這打破了對(duì)原有二者對(duì)立關(guān)系模式的認(rèn)知，即避責(zé)行為可以通過(guò)一定的作用方式強(qiáng)化問(wèn)責(zé)，實(shí)現(xiàn)雙方良性互動(dòng)。

問(wèn)責(zé)與避責(zé)的協(xié)同作用通過(guò)以下幾種方式得以實(shí)現(xiàn)：第一，將問(wèn)責(zé)的發(fā)現(xiàn)責(zé)任維度與追究責(zé)任維度分開(kāi)。一味強(qiáng)調(diào)追責(zé)結(jié)果并不能消除避責(zé)現(xiàn)象，問(wèn)責(zé)不應(yīng)該簡(jiǎn)單地“唯結(jié)果論”，而是應(yīng)重點(diǎn)把握“發(fā)現(xiàn)責(zé)任”的制度設(shè)計(jì)，側(cè)重發(fā)現(xiàn)責(zé)任的問(wèn)責(zé)制度可以與具體避責(zé)行為相結(jié)合，以強(qiáng)化問(wèn)責(zé)。第二，將避責(zé)現(xiàn)象作為一種行為過(guò)程來(lái)看待，規(guī)避或轉(zhuǎn)移責(zé)任的行為會(huì)產(chǎn)生積極作用。一是將責(zé)任轉(zhuǎn)移給更“合適”的責(zé)任人，有利于形成清晰明確的具有針對(duì)性的問(wèn)責(zé)形式;二是相關(guān)責(zé)任人規(guī)避責(zé)任的主觀(guān)愿望，促使避責(zé)主體在活動(dòng)過(guò)程中遵循最優(yōu)法則，從而實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化或協(xié)議化的政策措施，有助于規(guī)范組織行為，提高問(wèn)責(zé)效益。第三，避責(zé)的“責(zé)任”維度與問(wèn)責(zé)協(xié)同發(fā)揮作用。避責(zé)中的“責(zé)任”維度一方面在事前對(duì)規(guī)則進(jìn)行完整說(shuō)明，形成清晰的價(jià)值規(guī)范，以替代事后問(wèn)責(zé);另一方面有助于澄清責(zé)任，改善責(zé)任制。由此可見(jiàn)，在協(xié)同作用領(lǐng)域，問(wèn)責(zé)與避責(zé)通過(guò)一定方式實(shí)現(xiàn)雙方的相互促進(jìn)，避責(zé)行為可以改進(jìn)已有的問(wèn)責(zé)制。

（二）責(zé)任政治中避責(zé)行為的產(chǎn)生邏輯

基于行政責(zé)任二重性[8]以及問(wèn)責(zé)內(nèi)容具有積極責(zé)任與消極責(zé)任兩個(gè)面向等特點(diǎn)[9]，本文將從積極責(zé)任不作為與規(guī)避消極責(zé)任兩個(gè)維度論述避責(zé)行為的產(chǎn)生邏輯。

其一，積極責(zé)任的不作為。這指當(dāng)責(zé)任范圍與邊界清晰時(shí)，行為主體對(duì)于本該承擔(dān)的責(zé)任有意識(shí)、有目的地“選擇性作為”或“不作為”，具體表現(xiàn)為不履行法定職責(zé)、消極怠工等[10]。這種現(xiàn)象歸因于官員自利動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)以及缺乏激勵(lì)機(jī)制。

一是官員自利動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)。官員自利動(dòng)機(jī)受制于成本與利益的考量，決策時(shí)政府官員對(duì)信息、成本等要素進(jìn)行綜合權(quán)衡，當(dāng)責(zé)任成本大于政策收益，便會(huì)采取行政上的“不作為”來(lái)避免產(chǎn)生責(zé)任。這種現(xiàn)象在突發(fā)事件管理以及風(fēng)險(xiǎn)治理中表現(xiàn)得尤為突出。在應(yīng)急管理中，由于公共安全事件的突發(fā)性與緊急性，行政人員需要在較短時(shí)間內(nèi)對(duì)組織要素進(jìn)行權(quán)重排序，但信息不對(duì)稱(chēng)和集體行動(dòng)成本過(guò)高使得行政人員常常會(huì)選擇保持現(xiàn)狀，繼續(xù)沿用較為保險(xiǎn)的常規(guī)式治理模式以維持政績(jī)與穩(wěn)定，從而造成政府反應(yīng)遲緩，擴(kuò)大治理風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)治理中，理性的組織行為一定是將風(fēng)險(xiǎn)與成本趨向最小化，出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的目的，基層人員會(huì)主動(dòng)選擇“無(wú)為”，對(duì)部門(mén)工作采取消極治理方式與漠視態(tài)度，長(zhǎng)此以往形成一種做事消極、主動(dòng)規(guī)避的行為慣性，以及“不做事就不會(huì)犯事”“不決策就不用擔(dān)責(zé)”的責(zé)任心態(tài)。彭宗超等人認(rèn)為，基層官員會(huì)在問(wèn)責(zé)發(fā)生前采取“不為式預(yù)估策略”，從而消除自身在被問(wèn)責(zé)時(shí)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)[11]。

二是缺乏激勵(lì)機(jī)制。在單一的政治體制中，基層政府承擔(dān)的責(zé)任和壓力與獲得的激勵(lì)脫鉤，并缺乏容錯(cuò)機(jī)制，加劇了問(wèn)責(zé)制度的負(fù)向激勵(lì)作用。以行政發(fā)包制為例，政府事務(wù)自上而下層層發(fā)包，上級(jí)政府作為發(fā)包人在分配任務(wù)的同時(shí)也將責(zé)任下移，基層官員作為承包人自然承接著無(wú)限責(zé)任，承包人的無(wú)限責(zé)任代替了代理人的有限責(zé)任[12]。同時(shí)，行政發(fā)包制為府際聯(lián)合避責(zé)提供制度載體，為了最大限度減輕來(lái)自上級(jí)政府或中央政府的壓力，地方政府容易聯(lián)合起來(lái)形成“避責(zé)聯(lián)合體”[13]。加之，壓力型體制與政治錦標(biāo)賽促使責(zé)任目標(biāo)量化，責(zé)任層層加碼到基層，造成基層出現(xiàn)“責(zé)任超載”現(xiàn)象。可見(jiàn)，多重責(zé)任的強(qiáng)壓與激勵(lì)之間的失衡，降低了官員的主觀(guān)能動(dòng)性與積極性，導(dǎo)致基層人員對(duì)政策選擇性執(zhí)行或者干脆不執(zhí)行，推卸甚至逃避本該履行的職責(zé)與承擔(dān)的責(zé)任。

其二，消極責(zé)任的難追究。這指當(dāng)責(zé)任范圍與邊界模糊時(shí)，行為主體對(duì)自身履行責(zé)任不充分引起的一系列消極后果進(jìn)行規(guī)避，從而陷入責(zé)任認(rèn)定與追究困境，具體表現(xiàn)為權(quán)責(zé)分配不一致引發(fā)的問(wèn)責(zé)不公與追究體系不完善帶來(lái)的問(wèn)責(zé)不實(shí)[14]。

一是權(quán)責(zé)分配機(jī)制不完善導(dǎo)致責(zé)任認(rèn)定困難。在整個(gè)責(zé)任體系中，縱向與橫向上存在多層級(jí)的責(zé)任結(jié)構(gòu)，責(zé)任關(guān)系如果不厘清，權(quán)責(zé)分配機(jī)制就會(huì)出現(xiàn)漏洞，表現(xiàn)為責(zé)任多而權(quán)力小或者權(quán)力多而責(zé)任小，前者指權(quán)力主體承擔(dān)責(zé)任能力不足，后者指權(quán)力主體濫用權(quán)力[15]。縱向上，上級(jí)政府將任務(wù)與責(zé)任轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府，下級(jí)政府承擔(dān)過(guò)重的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)卻無(wú)法獲得相應(yīng)的資源與權(quán)力，容易導(dǎo)致上級(jí)無(wú)所事事、下級(jí)負(fù)擔(dān)過(guò)重的不平衡狀態(tài)[16]。一旦出現(xiàn)治理風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)直接責(zé)任的下級(jí)政府便成了主要問(wèn)責(zé)對(duì)象，而政策收益與榮譽(yù)往往由上級(jí)政府獲得。橫向上，屬地管理模式賦予了基層政府一定的自由裁量權(quán)，但相關(guān)部門(mén)的管理權(quán)限與責(zé)任邊界混亂，為避責(zé)行為提供了實(shí)施途徑[17]。同層級(jí)政府存在部門(mén)交叉、職能重疊的問(wèn)題，各部門(mén)為了實(shí)現(xiàn)政治邀功或避責(zé)，經(jīng)常相互競(jìng)爭(zhēng)甚至發(fā)生沖突，“九龍治水”現(xiàn)象頻發(fā)。這種縱向與橫向的權(quán)責(zé)不對(duì)等導(dǎo)致了問(wèn)責(zé)不公平，當(dāng)相關(guān)行為主體規(guī)避消極責(zé)任、產(chǎn)生避責(zé)行為時(shí)，真正的責(zé)任對(duì)象逃脫制裁，從而降低問(wèn)責(zé)效益。

二是追責(zé)體系不完善導(dǎo)致責(zé)任追究困難。界定責(zé)任是開(kāi)展問(wèn)責(zé)活動(dòng)的首要環(huán)節(jié)，完善的責(zé)任追究體系應(yīng)該以清晰的責(zé)任界定為基礎(chǔ)，但問(wèn)責(zé)缺乏回應(yīng)導(dǎo)致責(zé)任難以界定。在此情況下強(qiáng)調(diào)追責(zé)結(jié)果，問(wèn)責(zé)客體無(wú)法向問(wèn)責(zé)主體作出有效的解釋與說(shuō)明，甚至?xí)适樽陨磙q護(hù)的機(jī)會(huì)，這種弱回應(yīng)性必將阻礙責(zé)任追究活動(dòng)的順利開(kāi)展，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)范圍狹窄、追究體系出現(xiàn)漏洞。具體表現(xiàn)為各行為主體對(duì)于消極責(zé)任互相推諉、相關(guān)負(fù)責(zé)人無(wú)法追究到位、問(wèn)責(zé)制度無(wú)法落到實(shí)處等。面對(duì)消極責(zé)任，利益相關(guān)者會(huì)采用“尋找替罪羊”“甩鍋”等避責(zé)策略，將責(zé)任推卸給他人。而基層組織則會(huì)聯(lián)合起來(lái)“共謀”，通過(guò)集體決策掩蓋真正責(zé)任對(duì)象，欺瞞上級(jí)部門(mén)，從而扭曲治理行為，以逃脫消極責(zé)任[16]。在基層治理實(shí)踐中，責(zé)任范圍模糊導(dǎo)致了問(wèn)責(zé)缺位，進(jìn)一步造成問(wèn)責(zé)異化，加劇責(zé)任回應(yīng)與追究的困境，為行為主體逃脫消極責(zé)任提供了溫床，從而滋生避責(zé)行為。

（三）問(wèn)責(zé)與避責(zé)協(xié)同的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)理

基于以上對(duì)避責(zé)行為產(chǎn)生邏輯的分析，本文將從責(zé)任清晰時(shí)積極責(zé)任的不作為與責(zé)任模糊時(shí)規(guī)避消極責(zé)任等兩個(gè)維度，對(duì)問(wèn)責(zé)與避責(zé)協(xié)同的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行具體闡述。

其一，責(zé)任清晰時(shí)積極責(zé)任不作為情形。針對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部存在的“不作為”政治慣性，問(wèn)責(zé)與避責(zé)協(xié)同機(jī)制可以有效發(fā)揮規(guī)制作用。一是協(xié)同機(jī)制為官員決策構(gòu)建長(zhǎng)效驅(qū)動(dòng)平臺(tái)。受個(gè)人理性支配的行為主體在執(zhí)行公共政策時(shí)通常會(huì)相互推脫或進(jìn)行“甩鍋”，以避免自身遭到問(wèn)責(zé)，但重視“責(zé)任”維

度的避責(zé)行為與問(wèn)責(zé)制相結(jié)合，將會(huì)有效改善這種情況。責(zé)任是避責(zé)的核心要素，避責(zé)的過(guò)程也是不

斷產(chǎn)生責(zé)任、發(fā)現(xiàn)責(zé)任的過(guò)程。在決策前對(duì)各種規(guī)則以及相關(guān)程序進(jìn)行系統(tǒng)化、規(guī)范化的說(shuō)明，可使相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)責(zé)任主體和政策流程都有清晰的認(rèn)知，推動(dòng)建立預(yù)防式問(wèn)責(zé)制。預(yù)防式問(wèn)責(zé)機(jī)制將替代機(jī)械的事后追責(zé)機(jī)制，在決策時(shí)不必再為了逃脫責(zé)任而忽略政策本身，從而在理性動(dòng)機(jī)下起到發(fā)現(xiàn)責(zé)任而不是掩蓋責(zé)任的目的，為官員決策提供動(dòng)力，而非“有責(zé)必躲”“有責(zé)必避”。二是協(xié)同機(jī)制將改善激勵(lì)機(jī)制。行政人員不愿作為很大程度上源于強(qiáng)問(wèn)責(zé)與弱激勵(lì)之間的矛盾，通過(guò)轉(zhuǎn)移責(zé)任的方式為責(zé)任主體提供激勵(lì)，可緩解二者之間的沖突。轉(zhuǎn)移責(zé)任是避責(zé)行為外化的重要表現(xiàn)，但責(zé)任發(fā)生偏轉(zhuǎn)也不全是弊端，由更合適或者更專(zhuān)業(yè)的人承擔(dān)責(zé)任，將對(duì)基層人員形成激勵(lì)。例如將責(zé)任轉(zhuǎn)移到比委托人更具專(zhuān)業(yè)性的專(zhuān)家身上，促進(jìn)建立專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，以便為基層問(wèn)責(zé)提供彈性空間，緩解基層責(zé)任過(guò)載的現(xiàn)象，激發(fā)工作人員的積極性[2]8。

其二，責(zé)任模糊時(shí)消極責(zé)任難以追究情形。問(wèn)責(zé)與避責(zé)的協(xié)同機(jī)制將完善責(zé)任的定責(zé)與究責(zé)機(jī)制，使問(wèn)責(zé)流程清晰有序，增強(qiáng)制度的科學(xué)性。在行政體系中定責(zé)與究責(zé)機(jī)制缺一不可，定責(zé)機(jī)制強(qiáng)調(diào)責(zé)任在制度體系中的科學(xué)合理分配，究責(zé)機(jī)制側(cè)重對(duì)責(zé)任履行的糾偏[18]。一是轉(zhuǎn)移責(zé)任有助于完善定責(zé)機(jī)制。將責(zé)任轉(zhuǎn)移到合適的責(zé)任主體身上，形成針對(duì)性的問(wèn)責(zé)形式，既能促進(jìn)權(quán)責(zé)一致，又能保障精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)，避免出現(xiàn)過(guò)度問(wèn)責(zé)或者問(wèn)責(zé)不足的弊病。同時(shí)，責(zé)任發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，主觀(guān)避責(zé)的愿望促使行為主體遵循最佳原則，推動(dòng)組織行為標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)議化，即以問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的完善來(lái)保障追責(zé)體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。二是避責(zé)與“回應(yīng)”維度的問(wèn)責(zé)制相結(jié)合有助于完善究責(zé)機(jī)制。有效問(wèn)責(zé)不僅重視結(jié)果，更應(yīng)重視責(zé)任雙方的溝通與回應(yīng)。在溝通與回應(yīng)中，問(wèn)責(zé)主客體的責(zé)任信息愈發(fā)清晰與完整，各自責(zé)任得到準(zhǔn)確界定，保障后續(xù)問(wèn)責(zé)活動(dòng)持續(xù)跟進(jìn)，避免問(wèn)責(zé)制度流于形式，從而提高問(wèn)責(zé)的制度化與規(guī)范化水平。問(wèn)責(zé)活動(dòng)展開(kāi)后，協(xié)同機(jī)制一方面通過(guò)精準(zhǔn)的問(wèn)責(zé)形式完善定責(zé)程序，另一方面通過(guò)推動(dòng)責(zé)任雙方的回應(yīng)與溝通完善究責(zé)程序，實(shí)現(xiàn)定責(zé)與究責(zé)機(jī)制的統(tǒng)一，避免陷入責(zé)任認(rèn)定與追究困境，從而增強(qiáng)問(wèn)責(zé)制的效益。

總之，問(wèn)責(zé)與避責(zé)協(xié)同機(jī)制離不開(kāi)制度、環(huán)境與政策等因素的影響，而協(xié)同機(jī)制的最終目的是促進(jìn)問(wèn)責(zé)與避責(zé)的良性互動(dòng)，以強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制，減少治理過(guò)程中的避責(zé)行為，最終形成具有針對(duì)性的問(wèn)責(zé)形式、清晰的問(wèn)責(zé)流程、回應(yīng)與溝通更加順暢同時(shí)兼具適當(dāng)容錯(cuò)機(jī)制的有效問(wèn)責(zé)制。

三、問(wèn)責(zé)與避責(zé)協(xié)同機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境

在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，避責(zé)與問(wèn)責(zé)在治理體系中難以共同發(fā)揮作用并產(chǎn)生效益，一方面緣于問(wèn)責(zé)主體與類(lèi)型的多元化，另一方面是因?yàn)楸茇?zé)行為通常會(huì)產(chǎn)生偏差，很少產(chǎn)生積極的避責(zé)行為。因此，下文將聚焦實(shí)際困境進(jìn)行分析。

（一）問(wèn)責(zé)機(jī)制中雙重維度的矛盾

問(wèn)責(zé)機(jī)制中獲取責(zé)任信息與確立罪責(zé)的沖突，即回應(yīng)與制裁維度之間的矛盾，是協(xié)同機(jī)制面臨的首要困境。現(xiàn)有問(wèn)責(zé)機(jī)制大多重制裁而輕回應(yīng)，事后制裁問(wèn)責(zé)較多，事前與事中進(jìn)行監(jiān)管與督促的問(wèn)責(zé)較少。如何兼顧回應(yīng)維度與制裁維度，并尋求二者的平衡是問(wèn)責(zé)設(shè)計(jì)的普遍難題。曼斯布里奇（Mansbridge）就反對(duì)僅強(qiáng)調(diào)制裁與確立罪責(zé)而忽視“問(wèn)責(zé)形式”設(shè)計(jì)的問(wèn)責(zé)制度，認(rèn)為制裁式的問(wèn)責(zé)制度只適合腐敗的政權(quán)[19]。因而，制度設(shè)計(jì)應(yīng)滿(mǎn)足過(guò)程導(dǎo)向與績(jī)效導(dǎo)向相統(tǒng)一的基本準(zhǔn)則，既要重視程序合法，又能及時(shí)矯正政策。一方面，溝通與回應(yīng)機(jī)制使問(wèn)責(zé)更具準(zhǔn)確性與科學(xué)性，只顧追責(zé)將使公共信息邊緣化。例如一些社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，公眾對(duì)追責(zé)結(jié)果的關(guān)注超過(guò)改善事件本身，這就違背了問(wèn)責(zé)制設(shè)計(jì)的初衷。另一方面，問(wèn)責(zé)具有懲罰性與強(qiáng)制性，獲取責(zé)任信息的同時(shí)不能忽略追責(zé)本身。總而言之，問(wèn)責(zé)設(shè)計(jì)應(yīng)做到究責(zé)機(jī)制剛性與彈性、重決策與重執(zhí)行、規(guī)則導(dǎo)向與績(jī)效導(dǎo)向并重[20]。傾向于其中任何一種維度都將使問(wèn)責(zé)與避責(zé)趨于對(duì)立，導(dǎo)致協(xié)同機(jī)制無(wú)法運(yùn)作，既要對(duì)治理過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督與控制，又要對(duì)行為后果進(jìn)行政策評(píng)估，使良性問(wèn)責(zé)制貫徹于責(zé)任政治始終。

（二）避責(zé)過(guò)程中的行為偏差

責(zé)任進(jìn)行合適轉(zhuǎn)移將形成有針對(duì)性的責(zé)任形式，提高問(wèn)責(zé)精度并為基層人員提供激勵(lì)。然而現(xiàn)實(shí)情況是，由于權(quán)責(zé)模糊不清，避責(zé)行為出現(xiàn)偏差。一方面，無(wú)法將責(zé)任轉(zhuǎn)移給合適的責(zé)任主體，有針對(duì)性的問(wèn)責(zé)形式遭遇現(xiàn)實(shí)困難。一般情形下，政府可以通過(guò)委派或強(qiáng)制任命的方式將責(zé)任轉(zhuǎn)移給下級(jí)單位或公共機(jī)構(gòu)，但責(zé)任傳導(dǎo)要建立在權(quán)責(zé)一致、責(zé)任明晰的基礎(chǔ)上，一旦行政系統(tǒng)內(nèi)部責(zé)任重疊或外部責(zé)任邊界模糊，無(wú)法明確劃分專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，并違反政府部門(mén)的任命規(guī)則，就會(huì)限制責(zé)任的轉(zhuǎn)移[2]9。另一方面，扭曲政策行為也會(huì)影響行為標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)。主觀(guān)避責(zé)愿望有助于形成程序性的行為標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范化的行為標(biāo)準(zhǔn)與有效治理行為相結(jié)合，更易于定責(zé)，但實(shí)際的治理行為經(jīng)常受到責(zé)任博弈以及熟人社會(huì)等非正式機(jī)制的影響，并非完全依照章程與程序，在縱橫交錯(cuò)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中難以辨別責(zé)任主體，影響行政的判斷力與執(zhí)行力。例如績(jī)效考核制度的多指標(biāo)與多任務(wù)的內(nèi)在沖突，在某種程度上會(huì)導(dǎo)致基層治理目標(biāo)偏離，造成官員壓力增加與行為扭曲[21]。

（三）責(zé)任雙方的“指責(zé)博弈”

協(xié)同機(jī)制存在的前提是改變問(wèn)責(zé)與避責(zé)互為對(duì)立的博弈狀態(tài)，問(wèn)責(zé)不再只偏重責(zé)備，避責(zé)不再只關(guān)注罪責(zé)，但“指責(zé)博弈”在現(xiàn)實(shí)中常有發(fā)生。多層級(jí)的政府結(jié)構(gòu)為行為主體在橫向與縱向上逃避責(zé)任提供了更多機(jī)會(huì)，責(zé)任主客體只忙于互相指責(zé)、推卸責(zé)任，責(zé)任承擔(dān)者為了維護(hù)自身利益，責(zé)任制造者為了從中受益，都急于將責(zé)任“甩鍋”給對(duì)方。責(zé)任雙方互不退讓?zhuān)鲆曍?zé)任塑造，容易制造利益沖突，為政治系統(tǒng)招致更大的治理風(fēng)險(xiǎn)，問(wèn)責(zé)制度最終無(wú)法發(fā)揮監(jiān)督、兜底作用。為了逃脫責(zé)任制裁，同層級(jí)政府甚至?xí)淖冋邎?zhí)行方式，通過(guò)權(quán)錢(qián)交易、尋租等途徑掩蓋責(zé)任或攬權(quán)爭(zhēng)功[22]。“指責(zé)博弈”的本質(zhì)是單一強(qiáng)問(wèn)責(zé)制與適當(dāng)容錯(cuò)機(jī)制之間的脫節(jié)，過(guò)于剛性的行政問(wèn)責(zé)制以及社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制的強(qiáng)化使基層人員的治理彈性空間不斷縮小，只要產(chǎn)生責(zé)任，相關(guān)主體只想如何推卸、規(guī)避以及指責(zé)他人，而非落實(shí)政策、改進(jìn)行為。

四、問(wèn)責(zé)與避責(zé)協(xié)同機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑

針對(duì)問(wèn)責(zé)與避責(zé)協(xié)同機(jī)制存在的現(xiàn)實(shí)困境，本文提出協(xié)同機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑，即問(wèn)責(zé)與避責(zé)相互促進(jìn)的具體方式。

（一）基于避責(zé)的轉(zhuǎn)移責(zé)任維度

胡德認(rèn)為，作為活動(dòng)過(guò)程的避責(zé)可以通過(guò)組織努力避免或者轉(zhuǎn)移關(guān)鍵參與者責(zé)任的方式與問(wèn)責(zé)制結(jié)合[2]8。責(zé)任無(wú)論轉(zhuǎn)嫁給個(gè)人還是機(jī)構(gòu)，或者歸屬于制度環(huán)境，前提是責(zé)任清晰且合適，只有組織或個(gè)人避責(zé)的行為能夠被發(fā)現(xiàn)，才能進(jìn)一步界定與劃分責(zé)任主體和責(zé)任客體，進(jìn)而將責(zé)任轉(zhuǎn)移到更合適的人身上。在此條件下，協(xié)同機(jī)制就能有效發(fā)揮作用，避責(zé)行為會(huì)對(duì)治理產(chǎn)生正面效應(yīng)[23]。首先，通過(guò)責(zé)任轉(zhuǎn)移調(diào)整原有的責(zé)任結(jié)構(gòu)。例如“代理策略”的運(yùn)用將自身責(zé)任下放或轉(zhuǎn)移到比行政官員更具專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人身上，提高問(wèn)責(zé)系統(tǒng)的行政效率，一定意義上可以彌補(bǔ)由避責(zé)行為造成的治理?yè)p害。其次，適當(dāng)轉(zhuǎn)移緩解責(zé)任壓力。在社會(huì)強(qiáng)問(wèn)責(zé)背景下，基層人員通常面臨更多的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，責(zé)任轉(zhuǎn)移將責(zé)任與任務(wù)層層分解，可以適當(dāng)緩解地方治理的壓力。例如在跨區(qū)域環(huán)境治理中，地方政府橫向與縱向的避責(zé)路徑分別把責(zé)任進(jìn)行平移與下移，既可以吸引社會(huì)多元主體廣泛參與環(huán)境治理，又能完成縱向上放權(quán)的目標(biāo)[24]。最后，推動(dòng)建立問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。行為主體進(jìn)行責(zé)任轉(zhuǎn)移時(shí)，產(chǎn)生的避責(zé)愿望推動(dòng)組織內(nèi)部形成標(biāo)準(zhǔn)化的行為模式。

（二）基于問(wèn)責(zé)的溝通與回應(yīng)維度

協(xié)同機(jī)制實(shí)現(xiàn)的第二種途徑是重視問(wèn)責(zé)過(guò)程的回應(yīng)維度，并為責(zé)任雙方提供溝通與交流的互動(dòng)平臺(tái)。問(wèn)責(zé)（Accountability）有責(zé)任對(duì)某人的行為、職責(zé)表現(xiàn)等進(jìn)行解釋與說(shuō)明[25]，具有懲罰、威懾、預(yù)防、改善與提高等多種效應(yīng)，回應(yīng)性是其重要特征[26]。謝德勒（Andreas?Schedler）指出，回應(yīng)與強(qiáng)制是問(wèn)責(zé)的基本維度[27]。僅強(qiáng)調(diào)懲罰與制裁的問(wèn)責(zé)制使行為主體只在乎避責(zé)策略的選擇，可能會(huì)破壞民主的多元化[2]2。合理有效的問(wèn)責(zé)制應(yīng)該更突出對(duì)行為與活動(dòng)的責(zé)任認(rèn)定與辨別，重視對(duì)規(guī)則的解釋與對(duì)治理行動(dòng)的診斷，公開(kāi)該有的責(zé)任事實(shí)是問(wèn)責(zé)機(jī)制發(fā)揮作用的必要條件[28]。因此，問(wèn)責(zé)制度架構(gòu)應(yīng)當(dāng)將過(guò)程導(dǎo)向與績(jī)效導(dǎo)向結(jié)合起來(lái)，問(wèn)責(zé)過(guò)程中要通過(guò)協(xié)商確定內(nèi)容，問(wèn)責(zé)方既要事先對(duì)利益主體提出相關(guān)要求，事后又要及時(shí)對(duì)政策行為進(jìn)行評(píng)估，衡量責(zé)任主體是否完成了既定目標(biāo)。同時(shí)，允許問(wèn)責(zé)客體對(duì)其行政行為以及績(jī)效進(jìn)行解釋、說(shuō)明與辯護(hù)，整個(gè)評(píng)估過(guò)程應(yīng)強(qiáng)調(diào)回應(yīng)性與建構(gòu)性[29]。避責(zé)與問(wèn)責(zé)的回應(yīng)與溝通維度相結(jié)合可以強(qiáng)化認(rèn)定與回應(yīng)程序，增強(qiáng)問(wèn)責(zé)的有效性與正當(dāng)性，以完善的追責(zé)體系約束避責(zé)行為，減輕治理負(fù)荷[30]。

（三）基于避責(zé)的責(zé)任維度

在責(zé)任認(rèn)定上，問(wèn)責(zé)與避責(zé)都有指向責(zé)任的一面，前者通過(guò)一系列制度安排或設(shè)計(jì)，追溯責(zé)任主體，后者強(qiáng)調(diào)治理主體對(duì)責(zé)任的規(guī)避。將問(wèn)責(zé)的發(fā)現(xiàn)責(zé)任與實(shí)施制裁區(qū)分開(kāi)，將避責(zé)行為的責(zé)任與罪責(zé)相剝離，這樣基于問(wèn)責(zé)與避責(zé)的責(zé)任維度就可以發(fā)揮協(xié)同作用。不過(guò)在多數(shù)情況下，人們過(guò)于關(guān)注規(guī)避行為產(chǎn)生的罪責(zé)，而不是避責(zé)主體本身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。在規(guī)避責(zé)任的視角下利益各方只會(huì)相互指責(zé)、互相推諉，因此應(yīng)當(dāng)在責(zé)任政治視角下建立起避責(zé)與問(wèn)責(zé)相互促進(jìn)的機(jī)制。二者的有效結(jié)合將塑造治理主體的責(zé)任觀(guān)念，并引導(dǎo)形成一種新的價(jià)值內(nèi)核，進(jìn)而構(gòu)建起以責(zé)任為核心的治理系統(tǒng)。另外，關(guān)注避責(zé)行為的責(zé)任維度可以在政府或組織內(nèi)部建立明晰的公共價(jià)值規(guī)范與規(guī)章制度，從而推動(dòng)建設(shè)預(yù)防式問(wèn)責(zé)制，以替代事后機(jī)械的追責(zé)制度，由常見(jiàn)的被動(dòng)問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)為主動(dòng)問(wèn)責(zé)。良性的問(wèn)責(zé)制應(yīng)有利于發(fā)現(xiàn)責(zé)任而不是掩蓋責(zé)任，所以實(shí)現(xiàn)協(xié)同的重要基礎(chǔ)是避責(zé)行為中產(chǎn)生的責(zé)任要得到澄清與認(rèn)定，進(jìn)而改變相互指責(zé)、互相“甩鍋”的局面。

五、結(jié)論與啟示

問(wèn)責(zé)與避責(zé)之間的關(guān)系深刻影響著政治社會(huì)環(huán)境，二者脫節(jié)將造成責(zé)任歸屬含糊，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)不足或者問(wèn)責(zé)過(guò)度;二者結(jié)合可使責(zé)任的回應(yīng)與追究程序具有預(yù)見(jiàn)性，以免產(chǎn)生負(fù)面政策或者政策偏差[20]。在責(zé)任政治中，問(wèn)責(zé)與避責(zé)相互配合形成統(tǒng)一的有機(jī)體，規(guī)范治理主體的責(zé)任行為并改進(jìn)制度結(jié)構(gòu)。協(xié)同機(jī)制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)有利于改善問(wèn)責(zé)制度，創(chuàng)新監(jiān)管方式，促進(jìn)治理體系的制度化、科學(xué)化與程序化。本文以“協(xié)同作用領(lǐng)域”為邏輯基點(diǎn)，從責(zé)任的雙重屬性出發(fā)，對(duì)協(xié)同機(jī)制的內(nèi)在機(jī)理、現(xiàn)實(shí)困境以及實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行理論分析。協(xié)同機(jī)制理論框架需要滿(mǎn)足以下條件：一是問(wèn)責(zé)制度設(shè)計(jì)注重制裁與回應(yīng)的平衡，二是避責(zé)行為蘊(yùn)含的積極功能將責(zé)任進(jìn)行適當(dāng)轉(zhuǎn)移，三是重視責(zé)任內(nèi)涵。但現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)責(zé)制度設(shè)計(jì)難以同時(shí)滿(mǎn)足雙重維度，避責(zé)行為的偏差以及責(zé)任雙方互相“甩鍋”的“指責(zé)博弈”等都將阻礙協(xié)同機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

同時(shí)，協(xié)同機(jī)制并不是為了回答問(wèn)責(zé)與避責(zé)行為是否一一對(duì)應(yīng)，也無(wú)法解釋和涵蓋所有避責(zé)與問(wèn)責(zé)行為，而是試圖探索問(wèn)責(zé)與避責(zé)有機(jī)結(jié)合的可能性，并挖掘二者發(fā)揮積極效應(yīng)的具體場(chǎng)域，最終形成具有針對(duì)性的問(wèn)責(zé)形式、清晰的問(wèn)責(zé)流程、適當(dāng)?shù)娜蒎e(cuò)機(jī)制、結(jié)果與過(guò)程導(dǎo)向并重的問(wèn)責(zé)制度，以達(dá)到防止避責(zé)行為泛化、提高治理質(zhì)量的目的。但目前，問(wèn)責(zé)與避責(zé)協(xié)同機(jī)制的諸多論述皆從理論構(gòu)建出發(fā)，尚有諸多不足之處，其內(nèi)容與運(yùn)作機(jī)制還亟待相關(guān)實(shí)證案例的檢驗(yàn)與修正，因此不斷充實(shí)問(wèn)責(zé)與避責(zé)的分析框架將是我們未來(lái)研究的方向。正如胡德所說(shuō)：“困難在于如何從避免不良指責(zé)中分辨出好事，以及如何鼓勵(lì)良好的種類(lèi)并阻止破壞治理質(zhì)量的不良形式。”[3]185同時(shí)，還應(yīng)不斷加強(qiáng)對(duì)責(zé)任政治中問(wèn)責(zé)與避責(zé)的互動(dòng)方式的研究，既要關(guān)注問(wèn)責(zé)結(jié)果，又要重視責(zé)任過(guò)程，發(fā)掘避責(zé)行為中的積極功用，發(fā)揮好避責(zé)行為對(duì)改善問(wèn)責(zé)制的促進(jìn)作用，以尋求治理中剛性與彈性的平衡。

參考文獻(xiàn)：

[1]??張賢明，張力偉.論責(zé)任政治[J].政治學(xué)研究，2018（2）?∶89-97+127.

[2]?C.?Hood.?Accountability?and?BlameAvoidance[G]//M.?Bovens，?R，?E.?Goodin?and?T.?Schillemans.The?Oxford?Handbook?of?Public?Accountability.?New?York：Oxford?University?Press，2014.

[3]?C.Hood.The?Blame?Game：Spin，?Bureaucracy，?and?SelfPreservation?in?Government[M].New?Jersey：Princeton?University?Press，2011.

[4]?C.Hood.What?Happens?When?Transparency?Meets?BlameAvoidance[J].Public?Management?Review，2007（2）?∶191-210.

[5]?谷志軍，陳科霖.責(zé)任政治中的問(wèn)責(zé)與避責(zé)互動(dòng)邏輯研究[J].中國(guó)行政管理，2019（6）?∶82-86.

[6]?谷志軍.問(wèn)責(zé)政治的邏輯：在問(wèn)責(zé)與避責(zé)之間[J].思想戰(zhàn)線(xiàn)，2018，44（6）?∶146-152.

[7]?Mary?Douglas.Risk?as?a?Forensic?Resource?[J].?Journal?of?the?American?Academy?of?Arts?and?Sciences，1990（4）?∶1-16.

[8]?文宏.突發(fā)事件管理中地方政府規(guī)避責(zé)任行為分析及對(duì)策[J].政治學(xué)研究，2013（6）?∶52-60.

[9]?呂永祥，王立峰.高壓反腐下行政不作為的發(fā)生機(jī)理與治理機(jī)制——以問(wèn)責(zé)要素的系統(tǒng)分析為視角[J].東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018，20（1）?∶59-65.

[10]?艾麗娟，陳俊宏.責(zé)任政府背景下官員容錯(cuò)機(jī)制探析[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2018（29）?∶16-18.

[11]?彭宗超，祝哲.危機(jī)決策者避責(zé)策略的四種模式及關(guān)鍵影響因素分析[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，19（4）?∶93-101.

[12]?周黎安.行政發(fā)包制[J].社會(huì)，2014，34（6）?∶1-38.

[13]?李曉飛.行政發(fā)包制下的府際聯(lián)合避責(zé)：生成、類(lèi)型與防治[J].中國(guó)行政管理，2019（10）?∶94-100.

[14]?張賢明.當(dāng)代中國(guó)問(wèn)責(zé)制度建設(shè)及實(shí)踐的問(wèn)題與對(duì)策[J].政治學(xué)研究，2012（1）?∶11-27.

[15]?張成崗.“風(fēng)險(xiǎn)均等”：走向以責(zé)任為核心的合作式治理[J].探索與爭(zhēng)鳴，2020（4）?∶33-35.

[16]?張力偉.從共謀應(yīng)對(duì)到“分鍋”避責(zé)：基層政府行為新動(dòng)向——基于一項(xiàng)環(huán)境治理的案例研究[J].內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)（漢文版），2018，39（6）?∶30-35.

[17]?吳海紅，吳安戚.基層減負(fù)背景下“責(zé)任甩鍋”現(xiàn)象透視及其治理路徑[J].治理研究，2020，36（5）?∶50-56.

[18]?張賢明，張力偉.國(guó)家治理現(xiàn)代化的責(zé)任政治邏輯[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線(xiàn)，2020（4）?∶181-189.

[19]?Jane?Mansbridge.Against?Accountability[G]//Max?Weber?Lectures2020-2011.?European?University?Institute，2010.

[20]?馬雪松.論國(guó)家治理現(xiàn)代化的責(zé)任政治邏輯[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線(xiàn)，2016（7）?∶178-185.

[21]?許玉鎮(zhèn).避責(zé)與剩余控制權(quán)：決策避責(zé)類(lèi)型及治理研究[J].政治學(xué)研究，2020（4）?∶27-37+125-126.

[22]?張權(quán)，楊立華.“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象：動(dòng)機(jī)、行為及擴(kuò)散——一場(chǎng)“理性經(jīng)濟(jì)人”參加的“避責(zé)生存賽”[J].人民論壇，2019（36）?∶12-15.

[23]?C.?Hood.?Blame?Avoidance?and?Accountability：Positive，?Negative，or?Neutral[G]//M.?J.?Duhnick?and?H.G.?Frederickson.?Accountable?Governance：?Promises?and?Problems.?Armnnk，NY：M.E.?Sharpe，?2011?∶167-179.

[24]?郭漸強(qiáng)，楊露.跨域環(huán)境治理中的地方政府避責(zé)行為研究[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2019，21（6）?∶3-9.

[25]?張賢明，楊楠.政治問(wèn)責(zé)及相關(guān)概念辨析[J].理論探討，2019（4）?∶18-24.

[26]?邢振江，康慧慧.安全生產(chǎn)事故行政問(wèn)責(zé)四分圖模型的構(gòu)建與應(yīng)用探究[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，20（4）?∶159-165.

[27]?Andreas?Schedler.?Conceptualizing?Accountability[G]//?A.?Schedler，L.J.?Diamond?and?M.F.?Plattner.?The?Selfrestraining?State.?Boulder：?Lynne?Rienner，1999?∶19-38.

[28]?周美雷，楊志榮.基于二維責(zé)任路徑的行政問(wèn)責(zé)制時(shí)域分析[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（2）?∶41-45.

[29]?羅清俊.公共政策——現(xiàn)象觀(guān)察與實(shí)務(wù)操作[M].臺(tái)灣：揚(yáng)智文化出版公司，2015?∶279.

[30]?谷志軍.西方問(wèn)責(zé)領(lǐng)域的定量研究及理論發(fā)展[J].國(guó)外社會(huì)科學(xué)，2015（4）?∶41-48.

【責(zé)任編輯：張亞茹】