盤點改革的四個啟示

文 浮塵

成天一針見血，

自認快意恩仇。

苦心尋章摘句，

風雨中猶清醒。

所謂生民立命，

過眼便成浮塵。

文章若能濟世，

應問懸壺之人。

改革進入深水區后，改革對象從別人變成自己，推動要素從政府轉入市場，觸碰利益的集團化趨勢更加明顯，靠基層自發推動已不切實際，自上而下發動成為頂層設計的一次全新嘗試。這種嘗試與職能型組織結構的缺陷相結合，產生了系列問題，包括閉門改革選擇性忽視被改革者意愿，以“三個不變”為代表的掣肘因素太多，單位級別差異和自主選擇結果放大了“分家”后的資源差距，法律法規配套工作滯后導致爭議一直延續，改革后以傳統管理思路推進后續工作等系統的合成謬誤問題必須引起高度重視，需要坦然面對、認真反省、吸取教訓、切實改進。

啟示1 協作難倒逼頂層設計先行

前文將執法協作定義到對內挖潛層面，其實對內協作不過是牛刀初試，要更好地發揮法治“固根本、穩預期、謀發展”的作用，加快保障體系建設，開展跨部門資源整合、跨行業工作協同共享才是出路。原因是行業分工交叉領域，往往是違法行為高發地帶。若堅持依托專業優勢，將執法工作放在行業，那么交叉領域的執法就必然依托跨行業協作。這就是建立“一路四方”“七部門聯合治超”等聯勤聯動機制的理論解釋。

但無論行業內部，還是跨行業協作，結果都未必盡如人意。合作中，每個參與者都更關注自己的事，在對方的事上稍一松懈，累積下來，就會導致結果與預期大相徑庭，不妨將其稱為“微差放大效應”。就像0.99與1.01相差不過0.02（細微差異），但經反復積累后，就會變成類似0.99100和1.01100的偏差（微差放大），這就是局部最優影響整體合成的理論解釋。微差放大效應是解決執法協作問題的理論基礎，也是必須強化頂層設計的主要原因——源頭治理與亡羊補牢之間的差異是迥然不同的，有鑒于此，將改革“前半篇”的制度設計該解決的問題簡單甩給“后半篇”的運轉維護是不妥當的。

這里的啟示是：改革前半篇要以實現改革目標為終極追求，在頂層設計上團結一切可以團結的力量全力以赴，“節流”與“開源”雙向發力，盡量解除“分家”后部門間的人身依附關系，最大限度地保障分家后不同部門能相對獨立開展工作，至少不造成人員力量對比上的明顯差距。畢竟，與完成時限相比，社會更應該關注的是改革方案落地效果。將改革“前半篇”文章應該完成的事帶到“后半篇”中去，本身就違背了改革從源頭理順關系、避免“交叉感染”的基本要求。

啟示2 改革意圖必須一以貫之

作為一項龐雜的系統工程，改革一要在既有制度框架中觸碰既得利益，在“與虎謀皮”的博弈中覓出路；二要創造性解決既有矛盾，在跨部門資源整合的調動中尋求最優解；三要思考授權與承接的契合，在改革與穩定的平衡中實現順利過渡；四要做好調整后的主動歸位與重新適應，在走出舒適區的陌生感中調整工作姿態。因此，改革意圖必須一以貫之。為防止“后半篇”文章執行走樣，改革設計部門必須深度參與“后半篇”文章的撰寫，形成完整的PDCA循環，在不斷總結中為后續改進奠定基礎，這正是職能型組織結構按流水線分工最容易忽視的問題。

改革進入深水區，消“增量”和減“存量”的任務同樣繁重。當前，改革發動方向已由基層轉向頂層。與自下而上的自覺推動不同，自上而下的改革在基層落地時，還要經歷一個理解、認可、消化、贊同和自覺遵循的過程。當這一過程與習慣思維、傳統經驗、既得利益發生沖突時，來自行業自上而下的全過程專業指導就顯得非常迫切。

為了給設計者留下更多創造空間，本輪改革明確要求行業不能干預。遺憾的是，相較于行業，改革設計者對專業的認知支撐不起獨立設計的空間，行業的專業指導仍不可或缺。可惜相關事宜被擔心行業干預掩蓋，導致頂層設計時忽略了那看似無關輕重、實則不可或缺的0.02（到位的行業參與），把洗澡水和孩子一起潑了出去。

這里的啟示是：為確保方案落地，行業部門的專業指導不可或缺，倘若擔心指導越界變成干擾，頂層設計就應制定相對完備的指導審核規則，以免“一指就死、一放就亂”。為避免落地過程中的紛爭，特別是有話語主導權的部門或個人介入論戰，改革后評價工作必須強力跟進，以保證改革思路的延續。關注重點除了“前半篇”文章延續工作的落實外，還有不盡如人意的“偏差彌補”。如從一體化的制度設計中分離出行業管理和執法職能，基礎保障措施的到位落地，基于平等主體的執法單位級別提升，讓專業類人員進入執法部門及改變執法投鼠忌器環境等。這種跟進既有利于改革回歸平靜后，各方更加主動地尋求認同感、歸屬感、榮譽感和獲得感，也能更好地總結得失，為擬定更優改革方案積蓄扎實的一手資料。

啟示3 用改革之人行改革之事

拋開刻板的是非、優劣等易引起爭議的價值判斷，改革者和守成者的發揮空間是有明顯區別的，這主要由其肩負的使命和自身特質決定。改革者有奮勇爭先、大膽探索、勇于創造的鮮明特質，有堅忍不拔、兼容并蓄、銳意進取的精神狀態。由于思想更加解放、開拓意識更強、束縛相對較少，改革者更適合立意突破、敢為人先的工作。守成者則相對小心謹慎，更具規則意識、執行能力，更適合循規蹈矩的守成事業。總體而言，在多元化、個性化需求時代，改革者和守成者都有其發揮空間，大可相輔相成、相得益彰。

改革者的氣質更契合改革需求，更適應改革土壤。改革面臨解決體制性障礙、機制性梗阻，利益重新分配、工作無縫銜接等任務，適合突破常規、打破僵局、標新立異，甚至異想天開。改革者的氣質需要三方面支撐：一是頂層意志堅定、用人不疑，有“讓子彈飛一會兒”的氣度；二是個人先天稟賦、成長環境、后期教育等醞釀的、敢為人先的獨特氣質、資源稟賦和個人魅力；三是與創新體系相配套的全方位體制松綁。三者各盡其職、共同作用、相輔相成、一以貫之。其中，選擇適合改革的設計師，是邁向成功的關鍵一步。綜合歷次改革經驗，用改革之人行改革之事，應成為改革準備工作的重點。本次閉門改革推出的“三個不變”“自主選擇”“行業禁令”等措施，與制度設計者根深蒂固的守成意識不無關系，與改革要求不盡適應。

這里的啟示是：改革者和守成者都有最適合其發揮的生存空間，每件事都有最適應其推進的組織和個體。領導者的核心工作是識人適事、對事找人，制度松綁和靜待花開，用改革之人成改革之事。

啟示4 “先立后破”應成為主流

本輪綜合執法改革將一體化制度調整放進“后半篇”文章，推行的是“先破后立”“邊破邊立”的工作思路。進入深水區后，為避免部分人為了摸石頭忘了過河，或因為摸不到石頭產生恐慌，現在改革已很少提及“摸著石頭過河”。但在牽一發而動全身的改革中，“摸著石頭過河”的謹慎態度還是應該保留，由此衍生出的試點示范也可以繼續堅持。遺憾的是，本輪改革中“先破后立”占了上風，遺留問題只能靠后期去打補丁。可以預見，回歸平靜后，這補丁打不打、由誰打、何時打的問題，也會像執法協作一樣陷入紛爭。

“調整政策和推動改革要把握好時效度，必須堅持穩中求進，堅持先立后破、穩扎穩打”，是中央經濟工作會議傳遞出的明確信號。把“立”放在“破”之前，折射出政策指向的改變。“先破后立”更適合改革初期，憑借“破”的勇氣和魄力，突破業已僵化的體制。進入深水區后，改革的目標變成提升現代治理能力和治理體系水平，需要將負面影響降至最低，實現“帕累托最優”。隨著目標變化，“破”“立”順序同樣需要調整。

這里的啟示是：進入深水區后，改革目標發生變化，涉及的利益集團化趨勢更加明顯，改革更應該小心謹慎。在沒想好怎么“立”之前，先別忙著“破”，很多時候“立”不起來的“破”，結果比不“破”還要糟糕。

（后記：文章行將結束，突然想到“證實性偏差”，即當人們在主觀上支持某種觀點時，更傾向于尋找能夠佐證這一觀點的信息，而對可能顛覆該觀點的信息視而不見。本系列文章基于調研資料分析，盡量保持行文理性，但難免落入“證實性偏差”陷阱，如有不妥還望批評指正。）