加熱不燃燒新型煙草制品卷煙認(rèn)定問題研究

伍艷 重慶市沙坪壩區(qū)煙草專賣局

一、加熱不燃燒新型煙草制品概念及特點

（一）新型煙草制品分類

新型煙草制品主要是指區(qū)別于采用傳統(tǒng)燃吸方式的卷煙的煙草制品。相對于傳統(tǒng)卷煙，其主要特征是不需燃燒、基本無焦油等有害成分，同時能滿足人體攝入一定尼古丁的需求。[1]根據(jù)其制品使用形式，目前新型煙草制品可以分為三大類：電子煙、加熱不燃燒煙草產(chǎn)品和無煙氣煙草制品。無煙氣煙草制品主要包括嚼煙和鼻煙兩大類。[2]電子煙和加熱不燃燒煙草產(chǎn)品在抽吸過程中均產(chǎn)生煙氣，因此二者又被歸類為霧化產(chǎn)品。

電子煙和加熱不燃燒煙草制品又存在本質(zhì)區(qū)別。加熱不燃燒煙草制品是由煙葉原料通過特定工藝流程制成，而電子煙并不直接使用煙絲形態(tài)的煙草，主要是將尼古丁液體霧化形成氣狀物。市場常見電子煙煙彈內(nèi)液態(tài)尼古丁的提取來源較多，除煙絲外其他物品均可以提取，故二者不能混淆。

（二）加熱不燃燒卷煙概述

吸食加熱不燃燒卷煙時需要有加熱器具和“煙彈”，揮發(fā)后者尼古丁及香味物質(zhì)，產(chǎn)生煙氣以滿足吸煙者需求。因為無明火、對周圍環(huán)境影響小、口感好，很符合年輕人的獵奇心理，傳播速度快。

目前，加熱不燃燒卷煙有四大國際品牌：菲莫國際的IQOS、英美煙草的GLO、日本煙草的雷諾REVO和普魯姆PLoom。其中IQOS卷煙在全球最為暢銷和流行，它由加熱棒、充電器和煙彈三部分組成，其中加熱棒、充電器屬于電子產(chǎn)品。IQOS加熱不燃燒卷煙填充物為煙草薄片，而該煙草薄片主要是通過對煙葉（片煙、梗煙）采取稠漿法等工藝制成。從技術(shù)特征可以判斷它是煙草制品，并非煙草供應(yīng)商宣傳的所謂“戒煙藥品”。

二、煙草專賣壟斷體制價值分析

（一）煙草專賣壟斷制度優(yōu)勢明顯

我國煙草專賣專營的制度本身就是實行國家壟斷。《煙草專賣法》第一條明確了其壟斷制度收益就是維護國家利益和消費者利益。多年來，煙草行業(yè)稅利占國家財政收入比重維持在7%左右。2002年至2019年，全國煙草工商稅利從1456億元增至12056億元。

（二）煙草專賣壟斷制度將深化完善

在今年抗擊新冠肺炎疫情期間，煙草行業(yè)為穩(wěn)定經(jīng)濟社會發(fā)展和就業(yè)大局、促進國家財政增收和經(jīng)濟增長貢獻突出。一季度統(tǒng)計顯示，煙草是全國唯一稅收逆勢增長行業(yè)。第十三屆全國人民代表大會第三次會議中，李克強總理提出：“中央部門和各級政府都要過緊日子”。煙草行業(yè)在保障國家財政穩(wěn)定中正發(fā)揮著前所未有的中堅作用。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》明確提出：“完善煙草專賣專營體制，構(gòu)建適度競爭新機制”。說明未來一段時間，煙草壟斷制度仍將得到堅持完善和深化。

（三）煙草比鹽業(yè)專賣壟斷更為穩(wěn)固

煙草和鹽業(yè)同屬國家壟斷經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)，是我國國民經(jīng)濟的重要組成部分。但是因為制度設(shè)計上的不同，產(chǎn)生了不同的結(jié)果。在國務(wù)院推動各級政府簡政放權(quán)大背景下，工信部于2014年將食鹽專營許可證管理權(quán)下放省級地方政府管理。

1.法律基礎(chǔ)和體系不同

煙草專賣專營制度由《煙草專賣法》確立，屬于全國人大常委會立法，在法律位階上僅次于全國人大制定的基本法。經(jīng)過30多年的發(fā)展，煙草專賣已形成了一整套較完善的法律體系。食鹽專營制度的法律依據(jù)則相對較低，《食鹽專營辦法》是國務(wù)院出臺的行政法規(guī)，且管理法制不統(tǒng)一，實際上是在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、專營專賣大框架下的多元管理體制，影響了法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

2.機構(gòu)設(shè)置和執(zhí)法效果差異較大

國家煙草專賣局先后歸口輕工部、國資委、發(fā)改委、工信部管理，一直是委管局，各級均建立了垂直管理的執(zhí)法機構(gòu)。為打擊日益增加的涉煙違法犯罪，煙草行業(yè)與各級黨、政及司法部門密切聯(lián)系，經(jīng)費保障到位。相比而下，食鹽專營管理機構(gòu)獨立性較差，各級在管理體制上不一致，在隸屬關(guān)系和人員身份上均不統(tǒng)一，造成執(zhí)法力度不如煙草。

3.煙草專賣與鹽業(yè)專營成效差距較大

煙草行業(yè)實行專賣制度30年來在各方面都取得了較大的成就。表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整較快，市場集中度、產(chǎn)業(yè)集中度連年提高，工業(yè)設(shè)備、生產(chǎn)工藝和生產(chǎn)效率都達到了國際先進水平。食鹽專營雖然在推廣普及碘鹽供應(yīng)、防治消除碘缺乏病方面起到巨大的推動作用，但產(chǎn)業(yè)集中度較低，技術(shù)較落后，產(chǎn)品單一，造成較嚴(yán)重的地域封鎖。[3]

三、加熱不燃燒煙草制品對煙草壟斷帶來的沖擊

（一）顛覆國內(nèi)煙草壟斷影響國家經(jīng)濟安全

1.搶占技術(shù)和市場高地

加熱不燃燒等新型煙草制品被認(rèn)為是繼1881年美國人伯賽克成功設(shè)計卷煙機、20世紀(jì)60年代濾嘴型卷煙問世之后，煙草行業(yè)的第三次重大技術(shù)變革，是最可能對傳統(tǒng)卷煙產(chǎn)生顛覆性影響的創(chuàng)新產(chǎn)品。

跨國煙草巨頭利用其雄厚積累和研發(fā)優(yōu)勢率先生產(chǎn)較成熟的加熱不燃燒煙草制品，試圖通過它撬開我國卷煙壟斷市場，找回在傳統(tǒng)煙草市場競爭中失去的陣地。從2012年開始，新型煙草制品異軍突起，全球銷售額從6億美元迅速增長到100億美元以上，日本等國家加熱不燃燒產(chǎn)品甚至出現(xiàn)供不應(yīng)求的現(xiàn)象。據(jù)預(yù)測，加熱不燃燒產(chǎn)品必然將占據(jù)更大的市場份額。

2.貿(mào)易摩擦制約煙草出口

2019年5月以來，美國率先對中國進口商品加增關(guān)稅引發(fā)中美新一輪貿(mào)易摩擦。貿(mào)易大戰(zhàn)一觸即發(fā)，中美兩國及周邊多國進入空前貿(mào)易摩擦期，造成煙草跨境投資受阻及卷煙出口貿(mào)易滑坡等問題。為迎接國際煙草貿(mào)易挑戰(zhàn)和風(fēng)險，中國適應(yīng)國際市場新趨勢的同時應(yīng)首先保住國內(nèi)市場傳統(tǒng)陣地。

（二）侵占國內(nèi)消費空間沖擊國家財政稅收

1.國內(nèi)市場尚不具備開放條件

根據(jù)我國2001年簽訂的《中華人民共和國加入世界貿(mào)易組織議定書》及對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部、國家煙草專賣局相關(guān)規(guī)定，我國對煙草類貨物進口和出口均實施國營貿(mào)易，中國煙草進出口（集團）公司統(tǒng)一組織煙草類貨物進出口貿(mào)易。由于國內(nèi)技術(shù)研究滯后，相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)被國外壟斷，如果在未充分準(zhǔn)備的情況下貿(mào)然放開該領(lǐng)域市場，會擠占沖擊民族工業(yè)，危及產(chǎn)業(yè)安全。

2.大量走私入境擠占國內(nèi)市場

目前國內(nèi)未上市銷售加熱不燃燒卷煙，也未國營進口，市場上銷售的相關(guān)產(chǎn)品都是非法渠道進入。非法加熱不燃燒煙草制品性質(zhì)上同走私煙一樣，是對國內(nèi)煙草市場資源的侵占。

在加熱不燃燒卷煙走私案件中，犯罪人員從境外組織貨源，沿物流進入我國境內(nèi)。在海關(guān)等各方打擊壓力下，近兩年加熱不燃燒卷煙走私案件呈現(xiàn)明顯的中西部中轉(zhuǎn)、多輻射的特點。[4]供需矛盾下，加熱不燃燒卷煙在國內(nèi)銷售量和價格也一路走高。國際供應(yīng)商千方百計撬開中國市場口子，比如以日本為跳板，讓水客“螞蟻搬家”式走私入境。在日本的中國中間商持續(xù)大量掃貨，沖擊本國銷售，當(dāng)?shù)貙Ｙu店甚至打出了只向其國民銷售IQOS全套設(shè)備，國外消費者只能購買配套加熱不燃燒煙支。[5]全國范圍的打擊同時逼迫違法分子探索入境口岸、途徑的多元化。除水客外，走私分子利用國際航班、渝新歐鐵路、國際貨輪等通過海、陸、空大肆入境。近年案件還顯示，走私通道已擴展到云南和廣西北海、廣東深圳、香澳等，逐漸呈現(xiàn)全國包圍之勢。

所以，加熱不燃燒卷煙國內(nèi)卷煙市場正常秩序，導(dǎo)致國家稅收流失，應(yīng)該依法監(jiān)管。

四、加熱不燃燒卷煙性質(zhì)認(rèn)定依據(jù)及過程

實際上，在該標(biāo)準(zhǔn)修訂前，根據(jù)國際公約和國家質(zhì)檢中心檢驗，加熱不燃燒煙草制品就已被認(rèn)定為卷煙。

（一）國際公約認(rèn)定

我國于2003年11月10日簽署《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》。該公約第1條（f）中“煙草制品”系指全部或部分由煙葉作為原料生產(chǎn)的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品。

2013年1月10日，我國簽署《消除煙草制品非法貿(mào)易議定書》。第I部分引言第1條“術(shù)語的使用”2“卷煙”系指以卷煙紙包裹的、供抽吸的卷煙絲；13“煙草制品”系指全部或部分由煙葉作為原材料生產(chǎn)的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品。

可見，國際上對煙草制品定義核心是煙葉原料制成，方式涵蓋抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸多種，燃燒形式不論。

（二）國家煙草質(zhì)檢中心檢驗認(rèn)定

2017年11月3日，國家煙草質(zhì)量監(jiān)督檢驗中心對加熱不燃燒新型卷煙樣品進行檢驗，并出具《鑒別檢驗證明》，檢驗結(jié)果為：a、樣品中檢出煙堿；b、樣品中檢出四種煙草特有N-亞硝胺；c、樣品中右旋煙堿旋光異構(gòu)體比例與煙草及煙草制品中右旋煙堿旋光異構(gòu)體比例的范圍相一致。d、樣品中含有的次要生物堿種類與煙草制品中次要生物堿種類相一致。由此得出結(jié)論，樣品含有煙草特征成分，樣品填充物由煙葉制成。國家煙草專賣局在向海關(guān)總署的《關(guān)于征求電子煙等新型煙草制品定性等有關(guān)意見的復(fù)函》（國煙辦綜〔2018〕182號）中也明確，IQOS、PLOOM TECH等加熱不燃燒煙草制品均符合卷煙特征，屬于新型卷煙，應(yīng)當(dāng)作為煙草專賣品中的卷煙進行監(jiān)管。

（三）各省質(zhì)檢報告認(rèn)定

2017年10月，國家煙草專賣局科技司連續(xù)下發(fā)《關(guān)于開展新型卷煙產(chǎn)品鑒別檢驗工作的通知》（國煙科監(jiān)函〔2017〕34號）和《關(guān)于發(fā)布新型卷煙產(chǎn)品鑒別檢驗技術(shù)資料的通知》，要求各省級煙草質(zhì)量監(jiān)督檢測站開展IQOS卷煙的鑒別檢驗工作，并發(fā)布了包括IQOS卷煙在內(nèi)的四類新型卷煙產(chǎn)品的技術(shù)資料。

結(jié)合上述標(biāo)準(zhǔn)，各省煙草質(zhì)檢站根據(jù)《鑒別檢驗證明》出具《卷煙真?zhèn)舞b別報告》。如最早支持打擊加熱不燃燒卷煙走私犯罪的浙江省煙草質(zhì)檢站報告中表述：a、煙枝：濾嘴段（三段式）、煙絲段、接裝紙、卷煙紙各項目的鑒別特征與標(biāo)樣對比無顯著差異；b、煙絲：填充物由煙葉制成；c、條盒、小盒商標(biāo)紙上印有“吸煙是導(dǎo)致肺癌的原因之一”等外文警語，未見“由中國煙草總公司專賣”字樣，結(jié)論是樣品符合卷煙包裝和制作工藝。

（四）卷煙國家標(biāo)準(zhǔn)修訂

國家標(biāo)準(zhǔn)《煙草術(shù)語第2部分：煙草制品與煙草加工》（GB/T 18771.2-2015）第1號修改單已于2019年3月29日經(jīng)國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會批準(zhǔn)，并于當(dāng)日起實施。

原國家標(biāo)準(zhǔn)GB/18771.2-2002煙草術(shù)語第二部分中對卷煙的定義表述為“將煙葉等切成煙絲，用卷煙紙把煙絲制成供人們?nèi)嘉蚱渌绞匠槲臒煵葜破贰?，現(xiàn)改為：“以全部或部分煙草為原料，用卷煙紙或其他材料包裹后加工制成的，供人們?nèi)嘉蛞云渌绞匠槲臒煵葜破?，不包括雪茄煙?！毙碌亩x主要突出原料（全部或部分煙草）、工藝（用紙或其他材料包裹）和用途（供人們?nèi)嘉蚱渌绞匠槲┤齻€特征。

隨著卷煙定義的明確，加熱不燃燒卷煙因為是含煙草的煙彈而直接歸屬卷煙。卷煙產(chǎn)品鑒別檢驗工作按照現(xiàn)行卷煙產(chǎn)品鑒別檢驗規(guī)程有關(guān)規(guī)定執(zhí)行即可，故《關(guān)于開展新型卷煙產(chǎn)品鑒別檢驗工作的通知》（國煙科監(jiān)函〔2017〕34號）于2020年2月作廢。

五、結(jié)束語

根據(jù)國際協(xié)議和國內(nèi)法律和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，可以認(rèn)定加熱不燃燒煙草制品屬于卷煙、屬于煙草制品、屬于煙草專賣品，是煙草專賣法管理范疇。雖國外煙草巨頭意在戰(zhàn)略布局，搶占中國市場，但中國實行專賣壟斷制度，我們應(yīng)充分利用“游戲規(guī)則”對其實施嚴(yán)格監(jiān)管，為國家經(jīng)濟安全保駕護航，在戰(zhàn)略上為國內(nèi)相關(guān)新型煙草制品發(fā)展奪回時間與空間。