公共危機事件中對志愿者的管理研究

朱明月 高春蘭 長春工業大學

2020年元月，當人們還在準備迎來節日之時，新型冠狀病毒從武漢擴散到全國，直接影響了全國人民的正常生活。疫情當前，在疫區中忙碌的除了醫護工作者、民警、軍人、社區工作者以外，還有廣大的志愿者。但因志愿組織組織分散，信息不暢通、缺乏專業性、志愿者保障機制不健全等一系列原因，會影響救援效果，有時會付出沉重的代價。因此，在突發危機時，政府和社會組織有必要對志愿者進行科學的引導和管理，幫助志愿者有序和有效地參與救援活動。

一、協同治理：志愿者參與公共危機救援的理論依據

（一）協同理論的內涵

協同治理的理論基礎是作為自然科學的協同論和作為社會科學的治理理論，即用協同論的知識基礎和方法論來重新檢視治理理論，在協同治理過程中，政府通過協商的方式將原先由其獨自承擔的社會責任轉移給各種私人部門和公民自愿組織，而后者慢慢承擔起原先完全由政府承擔的責任[1]。協同治理理論是用協同論的知識基礎和方法論來重新檢視治理理論。協同學強調各個子系統之間的有序的協同運動，而治理的基本含義是指在既定的范圍內運用公共權威維持秩序，主體不限于政府部門[2]。

子系統的協同性是協同理論的重要特征。協同治理理論是協同理論和治理理論的有機結合，強調的是協調而不是控制。如果社會作為一個大系統，那么在應對公共危機時政府和社會組織皆為子系統，當子系統互為一體獨立運動時，大系統將陷入無序狀態，當子系統之間互相合作協調時系統便可達到有序狀態[3]。

協同理論將重點放在子系統的和諧狀態中，但政府主體仍然十分重要，政府仍然具有不可替代的主導地位。協同治理不是依賴于階層制中的某一個組織和機構，而是通過多元化的主體參和組織之間協同合作來解決社會問題。治理主體之間雖然存在相互依存，但不從屬關系，政府、企業和社會組織及個人形成一個組織網絡，提供公共產品或者共同解決社會問題。協同治理中的核心問題是自發參與和協同作戰。

（二）協同理論在公共危機管理中的應用

現代社會，依靠政府單一主體而提供公共服務的比重逐漸降低，而通過政府和民間部門形成多樣化的網絡供給公共服務的比重日益增多。政府需要開展預防或減少公共危機發生的幾率，提升災難發生時的應對能力，縮減災難發生后的死亡人數和財產損害程度，災難發生后的回復等事業。

因公共危機而進行的災難管理具有兩個顯著特征，一是大規模的災難發生頻率不是很高，因而正確把握和更新災情應對和管理的措施和指南并不是很容易的事情。二是正確把握大規模的災難所產生的影響和造成的損失程度也是很艱難的事情，有時會出現意向不到的狀況（Moynihan，2005）。由此僅靠單一的組織很難有效組織應對和解決復雜的，甚至肆虐的問題。現代社會，很多問題顯得越來越復雜，影響公共安全的問題時有發生，而政府機關解決這種復雜社會問題時，往往提出不同的方案或各執己見。其結果是復雜的政策問題本身就成為普遍的社會問題。通過上傳下達的直線型政府組織很難有效解決復雜的社會問題，因而解決復雜的社會問題，需要復雜的解決問題的方案，而這種方案就是解決公共危機的協同治理。

（三）協同治理下的志愿者參與公共危機救援的意義

目前，我們國家的志愿服務管理主要有兩種方式：一種是分散的志愿者，大多數為志愿個體；另一種是以志愿組織形式出現的。無論是哪一種形式，在發揮自愿者個人優勢的同時，也要聽從統一的分配和管理，在事件發生后不能擅自行動，要調查事件狀況并進行評估和判斷，是否需要志愿服務并明確志愿服務的方針和形式。

在應對突發事件時，由于政府是主導者，政府能夠快速的組織資源和權力資源，通過專門的管理程序和步驟，把解決危機所需要人力資源、物資資源迅速輸送到災區。但政府的僵化的管理體制和層級限制，往往產生扯皮推諉的現象，僅為會貽誤解決問題的最佳時機。在這種情況下，志愿者可以對政府的慢半拍的反映會起到補充的作用。

在突發事件救援中，志愿者的志愿組織擁有較強的靈活性，這是志愿組織的一個優勢。志愿者能夠在短時間內形成一股合力，在志愿分配上靈活多變，根據突發事件的規模，志愿者根據已有的信息和情況去救援政府無力救助的地方。突發事件爆發的時候，政府與志愿者，志愿者組織均不可或缺。志愿者的參與可以促進突發事件目標的實現。

二、管理滯后：志愿者參與公共危機救援的主要問題

盡管志愿者參與公共危機救援活動中發揮重要的作用，體現出極強的志愿精神。但是伴隨公共危機事件的爆發，參與志愿服務的數量也日益增多，志愿者的無組織性也在增強。對志愿者的教育培訓、任務分配、信息共享、權益保障等方面管理的滯后影響志愿服務的效果，有時也會帶來負面影響。

（一）對志愿者進行上崗前的教育培訓是提高志愿服務效果的前提

公共危機具有突發性、緊急性、復雜性、危險性，而志愿者來自各個領域，專業技能、行業背景、教育修養等都是多元的，因而面對突如其來的公共危機，很多人缺乏應對能力。志愿者來自各行各業，由于自身素質和文化水平參差不齊，因而服務質量難以保障。因此志愿者上崗之前，針對不同的崗位應該進行相應的培訓，在開展志愿服務中講究規則。

（二）信息共享是志愿服務需求和供給相匹配的重要因素

公共危機爆發之時，恰恰是前線急需各種資源的時期。特定的專業人員能夠及時客觀正確地評估風險因素，提出解決問題的方案，而突發性的危機需要大量的物資資源。而這些資源的采購、籌集和運輸有時需要靠各來自行各業的志愿者的力量去完成。在武漢疫情爆發時，我們每天都看到各種幫忙轉發的求助信息，無論是個人還是單位，物資匱乏，信息分散，而信息收集者又沒有籌集到所需資源，因而及時了解到求助信息也很難提供有效的幫助，志愿服務需求和供給沒有很好地鏈接起來。

（三）健全的保障機制是保護志愿者權利的有效保障

據中國志愿服務網數據顯示，截至目前，我國實名注冊志愿者總數為1.45億人。不僅武漢，在中國志愿服務網看到，全國各地在疫情期間紛紛發布志愿者招募公告，各地熱心人士積極報名參與。我國志愿者權益保障機制尚不健全，志愿者權益保障制度尚待完善。突發事件都是伴隨風險，志愿者也會面臨著生命的考驗。

在此次的抗擊疫情活動中，中國青年志愿者協會、團中央青年志愿者行動指導中心發起并實施“青年志愿者專項守護行動”，為全國參與抗疫的志愿者提供了50萬份專項保險，凡參與各級共青團組織和團屬青年志愿者協會發布的新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控相關志愿服務項目的、年滿18周歲的青年志愿者自愿申領保險后，均可獲得保障。

（四）合理分配任務是提高志愿服務效果的關鍵

我國《志愿服務條例》的規定：“志愿服務組織安排志愿者參與志愿服務活動，應當與志愿者的年齡、知識、技能和身體狀況相適應，不得要求志愿者提供超出其能力的志愿服務。”志愿組織有必要開發適合不同群體參與的志愿服務項目，使志愿服務者能夠發揮自身優勢，發揮自己的經驗和技能，提高志愿服務效果。

在疫情發生以后中國文明辦、中國志愿服務聯合會聯合發布了《關于號召廣大志愿者志愿服務組織積極有序參與疫情防控的倡議書》（以下簡稱倡議書），倡導志愿者們到各級防疫的一線工作中去：服務于各級防疫組織部門，進行防疫的人員信息整理以及追蹤隔離；維護環境衛生，有條件的志愿服務組織可以協助做好廢舊口罩回收和重點場所消毒，清除病媒孳生地根據需要；為抗擊疫情的醫務工作者們提供后勤和交通保障，為抗擊疫情的醫院進行人流疏導和物品運輸；為相關醫療用品生產企業提供產品包裝、發貨等外圍服務工作；鼓勵有醫學、心理學、急救知識的人，在統一的培訓和分配后，積極地參與到抗擊疫情的志愿服務中來。

三、有序參與：提高志愿者服務效果的重要保障

公民有序參與就是指廣大公民以合法有效的形式、通過科學化、制度化的渠道途徑、有節制地自動參與政府危機管理活動的過程，[4]這也是不可或缺的現代化治理模式，是公共管理治理理論發展的需要，也是提升公共管理有效性的關鍵環節。有序參與要求公民在法律、制度的框架下，在道德層面上做到有力有序有節。

面對危機，志愿者不缺乏參與管理的意識、管理的熱情，有些甚至不缺管理的設備、專業知識和能力，但是缺少的是程序的引導、行為的準則、信息的來源，而往往這些是將眾多社會力量整合的關鍵要素。協同理論要求參與危機管理的各個主體中政府是主導力量，政府需要整合這些資源并合理配置。

當前應著力落實“統一指揮、綜合協調、分級負責、屬地管理”為主的應急管理體制，不斷完善應急救災現代治理體系，積極拓展志愿服務參與應急管理的渠道，提升志愿服務參與應急管理的法治化、制度化、組織化與專業化。[5]

在抗疫過程中，各地都有組織的招募志愿者，對志愿進行必要的培訓，各種志愿者組織和志愿者個人進行高效分工協作，相互配合，他們雖分布于各個服務領域，但秩序井然、協作有數。讓全國人民看到了一個有素質、有效率、有組織，有秩序的專業志愿服務隊伍。國家危難之際，志愿者在行動。