創新PPP模式在城市基礎設施建設中的運用

□范川王曉東

隨著國內投融資體制改革的不斷深入，越來越多的基礎設施和公共服務領域開展了PPP運作模式，但是由于PPP項目投資金額大、回報期長，也不斷涌現出各類問題和風險。杭州市城投集團作為PPP項目投資人，目前已累計投資了杭州市紫之隧道建設項目（投資額45.5億元，2016年竣工，采用BOT模式，建設期3年，運營期20年）、錢江四橋項目（總投資約7.65億元，2004年竣工，采用“經營權轉讓-經營-移交”的TOT模式，運營期20年）、七格一二期提標工程（總投資約8.58億元，2005年8月采用TOT模式，特許經營期25年）和上城區望江新城城市有機更新拆遷改造工程PPP項目（總投資約52.3億元，2015年采用BOT模式，建設期3.5年，運營期7年）等項目。在PPP項目的投資實踐過程中，總結一定的實操經驗，可給予其他項目一定的參考和借鑒。

實踐經驗

兩標并一標應用成熟。《中華人民共和國招標投標法實施條例》（以下簡稱《招標投標法實施條例》）第九條第(三)項規定：已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的，可以不進行招標。這種合并招標的行為，簡稱“兩標并一標”。但是非特許經營的PPP合作是否完全適用于兩標并一標，因法律規定暫且不能面面俱到，故實踐中仍有存疑。但是從激勵社會資本參與的積極性以及降低交易成本、提高管理效率等方面分析，在有效監管的前提下，兩標并一標應該是利大于弊，并且應用非常廣泛。在集團參與的幾個項目中，除了TOT項目，其他項目均采用了兩標并一標的方式。在項目的進度控制、質量控制、成本控制中，均發揮了良好的作用。

政府采購模式下突破施工許可證領取難題。在PPP項目中，由于法定主體和PPP合同約定主體可能錯位，故需對現有程序有一定的突破。比如施工許可證的領取，分為三種情況：（1）項目用地屬于SPV公司，則SPV公司擁有項目產權同時也是建設單位。在該種情況下，應由項目公司落實施工許可證辦理工作。（2）項目用地屬于實施機構，即實施機構擁有項目產權，故施工許可證的領取可采用靈活的方式。杭州城投某一項目中，由實施機構作為建設單位，負責辦理所有基本建設程序（包括但不限于后續不動產登記等）。PPP項目公司（SPV公司）作為項目的建設管理和實施主體，與施工總承包人簽訂施工總承包合同。實施機構憑與SPV公司簽訂的《PPP合同》、SPV公司與施工總承包人簽訂的《施工總承包合同》，一并報相關部門辦理總包備案、質安監手續及辦理《建設工程施工許可證》等相關手續。住建部門在頒發《建設工程施工許可證》時，應注明SPV公司為項目的建設管理和實施主體，項目竣工完成后，由實施機構負責完成驗收手續并辦理不動產登記。（3）項目用地在政府出資方代表名下，通過出租或無償的方式供SPV公司使用，則該施工許可證的領取方案可參照第二種情況。

項目融資的實踐。PPP項目融資是全流程融資。在整個PPP項目的生命周期中，不同階段，需要不同的融資：不僅在公司成立層面需要基金、資管計劃等股權融資，在項目建設階段需要固定資產建設貸款、銀團貸款、公司債、企業債、私募債等債權融資，在項目建成交付使用的運營期還需要資產證券化、資產支持票據等融資。不僅如此，甚至在退出階段還需要并購貸款、IPO、新三板掛牌等市場融資。現階段參與的幾個項目中，用得較多的仍然是以股東信用為基礎的融資方式，如杭州市紫之隧道建設項目采用的是股東貸款，而上城區望江新城城市有機更新拆遷改造工程PPP項目采用的是項目公司融資加股東增信。這本不屬于PPP項目的初衷，卻是目前我國PPP項目中應用得最多的方式。這充分反應出我國的PPP項目仍處于初級階段，各方面法制政策仍不完善，政府信用仍待驗證。諸多原因導致金融機構對PPP項目融資仍持非常謹慎態度，認為僅用PPP項目公司的現金流作為還款來源信心不足，仍要通過股東增信來降低風險。但是最近頒布的修訂后的《應收賬款質押登記辦法》（中國人民銀行令〔2017〕第3號），賦予了PPP項目收益權的合法身份，因此PPP項目融資將迎來機遇。

稅費的選用。PPP項目涉及主體多、時限長，上位法規未出臺，稅收問題復雜且地方上欠缺經驗，故在稅收方面問題普遍存有爭議。其中增值稅存在較大不確定性。增值稅主要涉及的問題包括是否計入建設投資、政府付費是否繳稅兩方面。而杭州城投參與的幾個基礎設施類PPP項目在以上兩方面的實操經驗如下：首先幾個項目中，所有的增值稅均計入建設投資。由于PPP項目投資巨大，故增值稅額度也較大，增值稅計入總投資進一步導致建設投資數額增大。由于項目公司在前期即支出了增值稅，且進項稅額較高，后期增值稅銷項抵扣時間很長，這部分增值稅理應考慮社會資本方的資金占用成本。且項目合作期間可能存在增值稅進項不能全部抵扣的問題，可考慮將進項增值稅計入項目總投資。第二個問題是政府付費類項目如何繳稅問題。在實踐中，不同的PPP項目政府付費的銷項稅有以下兩種做法，按11%征收或按6%征收。雖然有部分專家認為按照《國家稅務總局關于中央財政補貼增值稅有關問題的公告》中指出，按照現行增值稅政策，納稅人取得的中央財政補貼，不屬于增值稅應稅收入，不征收增值稅。但是這種不征稅的做法較為罕見，并且地方政府的風險較高。在實踐中可以考慮與建設成本有關的可用性服務費的付費按11%增值稅繳納，而運維服務費的付費按6%增值稅繳納。但是增值稅如何繳納僅有地方經驗不足有公信力，仍待國家出臺相關的政策解釋以解決疑慮。

有關建議

隨著PPP蓬勃發展，PPP項目迎來了機遇同時也迎來了挑戰，近期國家出臺了一系列政策，如財政部出臺了《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號），劍指PPP泛濫化，以PPP綜合信息平臺項目庫為抓手加強PPP項目管理，而國資委也發布了《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管[2017]192號），進一步加強了央企參與PPP項目的風險管控。因此，結合項目經驗，筆者擬提出以下建議，以更好地完善和改進相關工作，穩步推進PPP發展。

做好項目評估。結合相關文件精神，要有效甄別項目是否符合PPP特性，是否存在不適宜采用PPP模式實施的情形。對不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的；對因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；僅涉及工程建設，無運營內容的要嚴格禁止。要有效提升PPP項目的運營特性，在實現公共服務功能的同時，充分挖掘項目的經營特性。此外，需提高PPP項目評估的合理性和透明度，要結合各政府部門的集體智慧來篩選優質的PPP項目，同時要進一步加快落實公共服務品提供的市場價格形成機制改革，實現通過合理收益促進引入社會資本，又能達到社會利益最大化。

合理分配風險。應通過有效的契約安排和合同管理，實現政府與社會資本之間風險與收益的合理分配，如對于政治風險、法律變更和配套設施服務方面的風險，政府部門的控制力強于社會資本，應由政府部門承擔風險。融資風險、市場風險等，項目公司更有控制力，而且與其收益相關，應由項目公司承擔。不可抗力風險由于各方均沒有控制能力，所以應由各利益相關方通過設計有關機制(如調價、可變特許期)共同共擔。在PPP合作過程中，政府不應回避風險，而應主動地、有效地分擔合理的風險，這不僅可以提升項目的吸引力，同時也能有效降低項目的成本，最終為政府方爭取了利益。

加快建立PPP項目協調管理體制。積極推進規范化、專業化的管理。針對政府部門多頭管理、工作中銜接不緊密、項目操作程序不規范等突出問題，建議盡快建立起PPP項目協調管理體制，組建由政府部門牽頭、財政、發展改革、規劃等相關部門組成的領導小組，統籌負責PPP項目的重大事項決策和協調。同時，積極培養精通法律、預算編制、項目管理等專業的復合型人才，努力實現系統化、規范化、專業化的管理。

引入專業的咨詢機構。專業咨詢機構在長期的咨詢過程中，積累了較多的工作經驗，能用專業的方式去解決專業的問題。建議政府PPP項目在設計和識別階段盡早引入咨詢，優秀的咨詢機構能夠極大地彌補政府在商務經驗和專業知識上的欠缺，平衡市場雙方的力量，最大程度地保護政府的正當利益的同時，幫助政府找到合適的社會資本，實現項目的成功落地。而社會投資人在項目跟蹤前期及后續投標、合約談判階段同樣也應該借助咨詢公司專業力量，專業咨詢公司可以借助其豐富的項目經驗，在充分遵循行業規則和國際慣例的基礎上，幫助提出相對客觀的更易被合作雙方接受的解決方案。

PPP的發展是動態的過程，過去經驗的總結也是對未來發展的補充。PPP作為一項國家戰略，其良好的、可持續的發展可期。政府和社會資本在這個過程中互相博弈，互為支撐，PPP未來發展自然會形成良好的生態圈，從而有效提升基礎設施領域和公共服務領域的功能和效率。