基于人民銀行重大政策措施貫徹落實情況審計實踐的比較研究

孫權

摘要：文章基于人民銀行重大政策措施貫徹落實情況內部審計實踐出發，采用比較研究法，將重大政策措施貫徹落實情況內部審計與問題導向審計、其他內部監督治理、對外執法檢查開展對比分析，并進一步提出合理定位審計角度、逐步完善審計體系建設、切實提高審計成果質量、實施科技強審戰略、打造“一專多能”審計人才隊伍等五條針對性建議。

關鍵詞：重大政策貫徹落實;內部審計;人民銀行

一、引言

2019年，人民銀行總行正式印發《關于深化人民銀行內審工作的指導意見》，重大政策措施貫徹落實情況審計正式成為人民銀行內審履職的重大政治任務和首要職責。經過近兩年的探索與實踐，在積累了一定經驗并取得一些成效的同時，應該清醒地認識到其中仍存在很多困難和挑戰，與黨中央“通過審計推動重大政策措施有效落實”的目標相比仍存在一定差距。鑒于此項審計工作正處在起步階段，缺乏可復制、可借鑒的成功經驗，采用“比較研究法”可以更好地界定內部審計與問題導向審計、其他內部監督治理、對外執法檢查在推動重大政策措施貫徹落實方面的職能邊界，幫助更好地理解政策導向，融合提升內部審計“監督、評價、建議”三項職責。

二、基于重大政策措施貫徹落實情況內部審計實踐的比較分析

（一）與問題導向審計的比較分析

如表1所示，從審計模式來看，風險導向審計主要是合規性審計，將發現和解決具體問題作為落腳點;而重大政策措施貫徹落實情況內部審計要求從合規性審計逐步向績效審計過渡，涉及經濟效益、社會效益、環境效益等多個方面，并且長期來看，評價政策執行績效的重要性將顯著強于對個別業務風險的識別和防范。從審計內容看，風險導向審計的內容主要側重于對“花錢”、“用權”環節的責任監督，包括預算管理、經濟責任、依法行政、信息技術、基礎設施建設等;而重大政策措施貫徹落實情況內部審計的內容則更為宏觀，主要側重于國務院賦予人民銀行各項重要職責，包括宏觀調控、金融改革、金融穩定、金融服務、打好防范化解金融風險攻堅戰、金融支持打贏脫貧攻堅戰等，相對于風險導向審計而言，審計內容更為復雜，審計依據以多部委聯合發文為主，涉及金融、財政、發改、稅務、交通、農業等多個公共管理部門，人民銀行可能是牽頭部門，也可能只是參與部門之一。從審計目標看，風險導向審計主要發揮監督職責，揭示和發現業務履職中存在的問題，督促整改，有效防范風險;而重大政策措施貫徹落實情況內部審計具備多層目標，首先，發現、防范政策執行過程中可能存在的道德風險、信用風險等;其次，揭示可能存在的執行偏差，確保實現既定目標;再次是總結政策執行過程中的有效做法，予以肯定、推廣;最后，及時向政策制定者反饋審計結論，促進政策體系不斷完善。從審計對象看，風險導向審計對象基本為人民銀行各職能部門及附屬單位;而重大政策措施貫徹落實情況內部審計對象除涉及貨幣信貸、金融穩定、支付結算等業務部門外，更多的是相關政府部門、金融機構，甚至是貸款企業等實體單位，而如何做好對這些外部對象的審計工作，是目前的重點、難點問題。從審計范圍來看，風險導向審計以總行政策為依據，關注政策執行的合規性、完整性、有效性;而重大政策措施貫徹落實情況內部審計除了需要關注政策是否執行到位外，同樣可以對政策的制定過程進行評價，并向政策制定者及時反饋在執行過程中存在的實際困難和個性問題。從審計方法來看，風險導向審計以查閱、詢問為主;而重大政策措施貫徹落實情況內部審計則對審計信息化水平要求較高，涉及大量的數據分析處理，需要綜合運用多種審計方法以達到審計目標。

（二）與其他內部監督治理的比較分析

如圖1所示，從監督內容看，可能涉及到重大政策措施貫徹落實的監督力量主要包括內部審計、督查督辦、巡視巡查。三者在監督的內容方面存在差異，但同時職責邊界也存在著較多的交叉重疊。與督查督辦、巡視巡查的黨委直接安排部署不同，內部審計部門開展專項審計可能依據上級行審計計劃授權，各級黨委的重視程度將直接影響職能部門的配合意愿。同時，基層人民銀行重大政策措施貫徹落實情況內部審計基本上由內審部門自行組織開展，檢查人員也以內審人員為主，相比督查督辦、巡視巡查臨時抽調檢查人員而言，檢查隊伍更為穩定，便于集中領導，規范操作流程，可以有計劃地開展持續跟蹤審計。但同時也無法像督查督辦、巡視巡查一樣抽調直接相關業務部門骨干參與檢查，不便于后期溝通、確認。從對審計結果的運用來看，內審部門僅有建議權，督查督辦、巡視巡查結果在某些情況下更具震懾力，必要時可以作為案件線索直接移交黨委或紀檢監察部門。

（三）與對外執法檢查的比較分析

以審計署2015年就持續開展的重大政策貫徹落實情況跟蹤審計為例，由于屬于國家審計的范疇，其審計權限遠遠大于內部審計，同時可以按季度向社會公布審計報告。內部審計相關發現運用轉化的效果明顯不如國家審計，其原因主要包括以下兩方面：一是外部被審計對象配合意愿明顯不足，缺乏有效的外部取證手段直接導致信息可靠性、數據完整性、認定時效性不高;二是信息化輔助審計工具運用滯后于對外延伸審計需要，模塊化、集成化的數據分析處理平臺支持不足，除查閱、詢問等常規審計程序外，函證、重新計算等穿透式現場審計程序實施較少，審計程序的部分缺失導致審計發現問題核實難度較大。

三、進一步改進重大政策措施貫徹落實情況審計的有效路徑

（一）合理定位審計角度

兼顧內外平衡，在查深、查透人民銀行自身落實績效的前提下，逐步提高外部調查對象抽樣占比，擴大覆蓋范圍。在上級行綜合協調下，適當借力地方金融工作議事協調機制的作用，充分發揮“幾家抬”合力作用，落實好中央金融監管政策，加強屬地風險處置，服務地方經濟建設。合理把握審計尺度，既要與重大政策措施的要求對標對表，也要充分考慮本地實際，鼓勵適當結合審計實踐提出理論制度創新，允許試錯。

（二）逐步完善審計體系建設

一是統籌協調上層政策體系建設，指導業務條線加強與內部審計部門的配合，創造良好的外部環境。二是探索成立審計、執法檢查聯合調查組，借助督查督辦、貨幣信貸、金融穩定等業務部門的專業力量，吸收業務骨干參與審計項目，一方面可以彌補執法權限的短板，另一方面可以補充審計資源。同時，全面梳理內部審計各項規章制度，在完善組織領導、機構設置、人員配備，履行監督、評價和建議職能等方面提出新要求，使內部審計工作能夠高度聚焦重大政策措施貫徹落實情況審計首要職責。

（三）切實提高審計成果質量

一是更關注政策落實績效，審計結果不僅要向決策者報告實體經濟是否滿意、地方經濟增長貢獻程度、商業利益和社會責任平衡效果、執行過程有無變形走樣等關鍵信息，也應及時向政策制定者反饋基層行因“地”施策、因“時”制宜的好做法和成功經驗，鼓勵在政策頂層設計方面提出創新建議。二是對于審計查實已存在的違法事實，直接將線索移交具有行政處罰權的職能部門，并對后續處罰程序開展跟蹤監督，對于自由量裁權行使不到位、處罰程序及處罰公開不嚴格等問題，與紀檢監察、巡視巡察等合作部門共同問責，推動審計成果真正落地生效，對違法機構起到應有的警示作用。

（四）實施科技強審戰略

推動審計方法創新，建設“重大政策措施落實情況審計依據檔案庫”、“重大政策措施落實情況審計人才儲備庫”，開發非現場審計應用程序與數據挖掘分析平臺，強化非現場審計階段的可疑線索提取。不斷提高穿透式審計程序占比，進點前利用數據挖掘分析平臺有針對性地提取線索和可疑交易數據，準確識別貸款人、交易參與人等關鍵信息，進點后直接核實具體問題，縮短現場審計時間，節約審計資源。

（五）打造“一專多能”審計人才隊伍

圍繞打造“一專多能”審計人才隊伍，持續強化重大政策理論學習，熟悉掌握頂層制度設計，提高數據分析處理能力，積累績效審計實踐經驗，開闊審計視野。加強政治思想建設，嚴把內部審計干部“進口關”，疏通“出口關”，實現有序流動的良性循環，為隊伍建設培養后備力量。通過多種形式的專業集中培訓及參加上級行內部審計實戰鍛煉、優秀案例剖析等，不斷提高內部審計干部重大政策措施貫徹落實情況審計能力和水平。

參考文獻：

[1]上海市審計學會課題組，林忠華.政策措施落實情況跟蹤審計實務研究[J].審計研究，2017（03）：12-18.

[2]王慧.政策措施落實情況審計研討會綜述[J].審計研究，2015（06）：9-12+18.

[3]王慧.政策措施落實情況跟蹤審計理論與實務研究綜述[J].審計研究，2017（02）：21-24+30.

[4]審計署武漢特派辦課題組，程光.國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計創新與發展研究[J].審計研究，2018（04）：18-23.

[5]浙江省審計學會課題組，陳英姿，王祥，張斌.國家重大政策措施落實情況跟蹤審計管理創新研究[J].審計研究，2017（03）：19-22+29.

（作者單位：中國人民銀行蘭州中心支行）