我國船舶碳排放監管現狀及監管體系構建研究

李雯 孫曉偉 李海波

摘 要：本文在分析我國船舶碳排放監管現狀的基礎上，研究提出系統構建適用于國內船舶運輸的全國船舶碳排放監管體系的框架和關鍵內容，包括覆蓋船舶全生命周期的碳排放監管制度體系、技術支撐體系和組織保障體系。

關鍵詞：船舶碳排放;監管體系

中圖分類號：[U6-9]? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2021）03-0122-04

我國作為世界上溫室氣體排放第一大國承受著巨大的國際減排壓力。2020年12月12日，國家主席習近平在氣候雄心峰會上發表重要講話，鄭重承諾“到2030年，中國單位國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右”。全球即將步入碳中和時代，各國都要為應對氣候變化做出自己應有的貢獻，我國彰顯大國擔當，承擔了艱巨的減排任務，為完成減排承諾，各行各業均需全力推進減排工作。

航運業承擔著全球80%貿易的運輸任務，航運碳減排已成為全球航運業發展的必然趨勢。歐盟推進的船舶二氧化碳排放監測、報告、核查（MRV）法案及IMO推行的船舶燃油消耗數據收集系統（DCS）均已進入實質性實施階段。我國90%以上的外貿貨物需通過海上運輸完成，航運業碳減排的進程，不僅關乎國際公約的履約責任，且直接影響全國CO2減排目標的實現。相比國際航運碳排放已有國際公約、法案的約束，國內船舶運輸（包括沿海船舶運輸和內河船舶運輸）碳排放監管相對空缺，現有的監管手段尚未形成體系。

1我國船舶碳排放監管現狀

1.1國際航運碳排放監管履約情況

為協助船東和公司同時滿足歐盟法規和IMO的相關要求，提高我國國際航運碳排放監管的履約能力，中國船級社（CCS）開展了我國水上運輸碳排放核查關鍵技術研究與示范等課題研究，發布了《船舶二氧化碳排放監測、報告和驗證實施指南》。該指南為建議性指導性文件，可指導船東或公司按歐盟MRV法規以及MARPOL公約附則VI修正案要求編制和實施船舶CO2排放監測和燃油消耗數據采集計劃，統計年度CO2排放報告和燃油消耗報告，并為計劃審批和報告驗證提供指導。中國船級社作為船旗國授權組織，為適用MARPOL附則VI修正案的船舶提供《船舶燃油消耗數據收集計劃》審批和《船舶燃油消耗報告》驗證服務。CCS于2017年3月15日正式發布實施了《水運企業船舶碳排放核查技術規范》，該規范適用于CCS對水運企業船舶的碳排放進行的外部核查。CCS還研發了船舶CO2排放監測、評估和報告通用管理系統，便于船方采集單船航次數據，評估數據質量，統計和報送航次和年度報告，便于船公司對船隊航次數據的采集、管理，提高報送數據質量和管理效率。為保證監測和報告的數據真實、合理，減少和避免不實陳述的發生，CCS對現有船舶能效管理系統進行整體升級，增加了MRV監控、報告和核查功能。

歐盟MRV法規及IMO船舶燃油消耗數據收集和報告規定正式生效以來，我國航運公司履約的重要記事如下：

2017年7月18日，“中遠葡萄牙”輪獲得了中國船級社上海分社簽發的MRV監測計劃符合證明，這是中國船級社簽發的首張MRV監測計劃符合證明。

2017年10月，浙江省海運集團公司的“浙海1”“浙海2”兩艘船舶獲得了中國船級社頒發的同時符合歐盟航運二氧化碳監測報告和驗證法規（EU-MRV）和國際海事組織船舶能效管理計劃第二部分（IMO SEEMPⅡ）的《監測計劃》符合性確認書，這是中國船級社頒發的首張同時符合EU-MRV法規和IMO SEEMPⅡ的MRV證書。

2019年1月11日，中遠海運集裝箱運輸有限公司“中遠海運人馬座”輪獲得了中國船級社頒發的排放報告符合證明，這是中國船級社頒發的首張滿足歐盟MRV法規的排放報告符合證明。

1.2國內航運碳排放監管情況

船舶碳排放清單方面。發展改革委發布的24個行業企業溫室氣體排放核算方法與報告指南中未包括航運企業。CO2在我國并未認定為大氣污染物，環保部發布的《非道路移動源大氣污染物排放清單編制技術指南（試行）》也不適用于船舶碳排放清單編制。交通運輸部組織開展了以省級交通運輸主管部門為報告主體的水路運輸溫室氣體排放清單編制指南研究，但目前尚未發布實施。

船舶碳排放限額方面。我國發布了行業標準《營運船舶CO2排放限值及驗證方法》（JT/T 827-2012），從船舶設計角度對營運船舶的CO2排放，提出了規定及驗證程序，建立了擬投入營運船舶的市場準入機制，對提高營運船舶整體能效水平，促進水運行業節能減排具有重要意義，但該標準為推薦性標準，目前僅內河標準船型強制執行。

船舶碳排放等級評定方面。交通運輸部已組織開展了營運船舶能效和二氧化碳排放強度等級及評定方法研究，課題已完成驗收，相關標準尚未公開發布。

船舶碳排放監測、報告、核查方面。目前行業尚未有對內河船舶、沿海船舶碳排放的監測、報告、核查要求，但在船舶能耗統計監測方面具有一定工作基礎。2018年11月，中國海事局印發了《船舶能耗數據收集管理辦法》，要求進出我國港口的400總噸及以上或者主推進動力裝置750千瓦及以上的船舶填報能耗數據。船舶應當通過海事信息平臺報告相關數據，海船按航次填報船舶能耗數據，內河船按年度填報能耗數據。另統計局系統要求航運企業依據《運輸郵電業統計報表制度》和《能源統計報表制度》填報能耗數據。水運行業的主管部門交通運輸部制定《交通運輸能耗監測統計報表制度》，要求重點監測水路貨運企業按月度上報內河貨運船舶、海洋貨運船舶運輸及能耗調查表。

1.3我國船舶碳排放監管存在的主要問題

監管法律法規不健全。目前，我國船舶碳排放監管的法律法規尚不健全。二氧化碳未列入法定大氣污染物，且無碳減排的專門法律。碳排放控制的相關立法多以提高能源使用效率、發展清潔能源、推進碳排放權交易等方式間接達到控制碳排放總量的目的。然而，《節約能源法》《可再生能源法》等相關法律關于降低二氧化碳排放的內容較為寬泛，且略顯陳舊。

監管工作系統性不強。我國已在船舶碳排放清單，船舶碳排放限額，船舶碳排放等級評定，船舶碳排放監測、報告、核查等方面具有一定工作和研究基礎，但尚未形成完善的船舶碳排放監管體系。監管時間范圍上未覆蓋船舶入市、營運管理到退市的全生命周期，監管內容范圍上未全面覆蓋碳排放監測、報告、核查，監管手段也較為單一，監管工作總體上看系統性不強。

對在用船舶排放缺乏有效監管。我國對船舶碳排放及大氣污染控制僅局限于新建造船舶，并未針對在用船舶提出降碳及大氣污染控制的限額要求。目前船舶檢驗主要為安全檢驗，除遠洋船舶需要滿足國際公約的排放要求外，內河及沿海船舶尚未開展碳排放及大氣污染物排放檢驗。

監管分工協作不明確。我國的政府監管通常是根據管理對象進行劃分的。針對某一特定行業，一個監管部門往往集中了所有權力，對管理對象實現全面的管理。這就存在管理部門之間管轄權的重疊，形成一些管理空白。船舶碳排放既與裝備制造水平相關，又與船舶運輸管理相關。因而，船舶碳排放監管勢必涉及到工信、交通、海事、船檢等部門。目前，各部門在船舶碳排放監管方面的分工尚不明確，也未建立起協作管理機制。

標準規范不健全。為加強綠色交通標準化工作的統籌規劃，交通運輸部發布了《綠色交通標準體系》。其中，規劃了船舶大氣污染物排放清單編制技術指南、船舶二氧化碳排放核算方法技術規范、交通運輸行業溫室氣體排放清單編制技術要求等船舶碳排放清單編制，船舶CO2排放監測、報告、核查等相關的標準規范。但目前尚未發布實施，行業自我管理及監管仍缺乏標準規范依據。

監管技術手段缺乏。對于監管工作，要將技術手段與行政監管并重，好的技術手段需要依托行政監管落地，行政制度也需要技術手段支撐。在如今信息技術高速發展的時代，通過互聯網技術實現監管的信息化是更經濟、高效的方式。

2我國船舶碳排放監管體系構建研究

船舶碳排放的特征不同于工業、生活排放源等，需創新監管理念、監管制度和監管方式，建立健全貫穿船舶全生命周期，銜接事前、事中、事后全監管環節的新型監管機制，不斷提升船舶碳排放監管能力和水平。本研究提出按照“組織保障體系+監管制度體系+技術支撐體系”的思路構建我國船舶碳排放監管體系。監管體系以健全的組織保障體系為基礎，落實監管責任，核心是覆蓋船舶全生命周期、系統的船舶碳排放監管制度體系，技術支撐體系是支撐船舶碳排放監管制度落實的技術保障。

2.1組織保障體系

梳理國家、省級層面船舶碳排放監管的職權劃分，研究建立以事權主管部門為監管主體，航運企業為落實主體，相關咨詢機構提供技術支撐的組織保障。依據《大氣污染防治法》、《節約能源法》等國家法律法規及行業管理規定對船舶能耗及排放工作事權的規定，交通運輸主管部門負責對營運船舶能耗及碳排放的監督管理，國家海事管理機構具體負責監督管理全國船舶能耗及碳排放數據匯總和信息管理工作，各級海事管理機構負責本轄區船舶能耗及碳排放數據收集、報告管理和現場監督檢查工作。航運企業是船舶碳排放管理，采取碳減排措施的具體落實主體。船舶碳排放監管體系的運行也離不開相關技術支撐單位的專業服務，如航運公司碳排放監測計劃和排放報告的核查、船舶CO2排放等級評定、船舶CO2排放在線監測系統建設等。

2.2監管制度體系

從船舶全生命周期考慮，研究提出船舶碳排放監管制度清單，見表1所示。

在船舶建造階段，基于EEDI及我國行業標準《營運船舶CO2排放限值及驗證方法》（JT/T 827-2012），提出船舶CO2排放準入制度。對船舶在進入正式運營階段前所必備的條件和需要達到的要求進行規范，從而實現船舶源頭進行CO2排放監管。主要對象為新建船舶、從國際市場購置的二手船舶、以光船租賃條件租賃的外國籍船舶、國內市場其他用途轉為營運的船舶等。

在船舶營運階段，建立船舶CO2排放監測、報告、核查機制，提出監測計劃要求、規定合規的監測方式、提出報告指南及程序要求、明確核查機構及方式。通過掌握船舶碳排放基礎數據，促進航運碳減排措施有的放矢，為可能采取的市場減排措施奠定數據基礎;考慮船舶碳排放MRV工作基礎情況，適時推進航運業納入全國碳排放交易市場。研究制定航運業納入碳排放交易體系的管理制度，明確航運企業溫室氣體排放核算方法與報告要點、碳排放總量分配方案、碳定價機制、交易方案、航運企業碳排放交易監督管理措施等;提出營運船舶CO2排放等級評定制度，規定等級評定機構、等級評定依據、評定結果應用等。交通運輸部已組織開展了營運船舶能效和二氧化碳排放強度等級及評定方法研究，課題已完成驗收，雖相關標準暫未公開發布，但已具備開展國內營運船舶CO2排放等級評定工作的技術條件;建設船舶CO2排放監測平臺建設，一方面對上報的船舶能效及碳排放數據進行信息化管理，形成船舶碳排放清單數據庫。另一方面，以重點區域、重點航段為主開展船舶CO2排放在線監測，監測數據可與排放達標情況檢查工作相結合，加強船舶營運期的監管;船舶大氣污染物排放控制區制度落實情況監管，提出船舶CO2排放達標情況檢查制度，明確檢查機關、檢查依據、相關要求及檢查方式。

在船舶退市階段，基于我國行業標準《營運船舶CO2排放限值及驗證方法》（JT/T 827-2012）及機動車排放市場推出機制經驗，提出船舶CO2排放退出制度，明確管理機構、退市標準及程序等。

2.3技術支撐體系

為支撐船舶碳排放監管制度的落實，提出建議研究制定的標準規范及需突破的關鍵技術清單，見表2所示。

3建議

建立穩健的船舶碳排放監管體系，可準確掌握船舶活動CO2排放數據，把好市場準入、運營管理、市場退出關，且可為實施排放標準、采取有針對性的減排技術措施及市場措施等提供堅實的基礎。航運碳排放監管的國際形勢已是步步緊逼，為兌現減排承諾，各行業減排壓力大增，為加強對航運碳減排工作的監管，增強減排措施的針對性、有效性，需加快建立我國船舶碳排放監管體系。

參考文獻：

[1]于巧嬋，高惠君，駱義等.運用可監測、可匯報、可核查機制提升我國營運船舶能效管理水平[J].水運管理. 2015（11）：26-28.

[2]叢巖，宋立國，潘新祥等.營運船舶主機能效和碳排放等級評定方法[J].中國艦船研究.2019，14（1）：114-119.

[3]周振陽.船舶碳排放監測手段及限制方法研究[D].2015.