長三角生態綠色一體化發展示范區水資源保護研究

摘要：跨區域水資源保護一直是國內外重點關注的問題，我國長三角生態綠色一體化發展示范區著眼于以水為核心，力將生態優勢轉化為經濟社會發展優勢。目前，示范區內水資源保護面臨三地法規內容不統一、產業結構差異大、生態補償機制爭議大等問題，飲用水源水質安全風險依然存在。總結相關經驗，建議采取示范區水資源保護一體化策略，包括：（一）發揮現有平臺協調作用，完善立法，制定示范區兩省一市、兩區一縣定期工作交流機制;（二）促進水資源保護立法協同，建立完善信息共享機制，推動產業項目準入協同;（三）創新生態補償方式，充分利用市場機制，探索生態補償方式多樣化。

關鍵詞：示范區;水資源保護;協同;生態補償

中圖分類號：X321?文獻標識碼：A?文章編號：2095-6916（2021）08-0063-03

為實施長三角一體化發展戰略，長三角生態綠色一體化發展示范區（以下簡稱“示范區”）根據國務院印發的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》和《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》而于2019年11月1日成立。示范區橫跨上海、浙江、江蘇三地，范圍包括青浦、吳江、嘉善“兩區一縣”，三地地理位置相接，示范區內淀山湖、太浦河流經三地，且設有上海、浙江的取水口和江蘇的備用取水口，從而關涉兩省一市上千萬人口的飲用水安全，因此示范區內水資源保護問題必須得到重視。

一、示范區內水資源保護現狀

（一）示范區內水資源分布狀況

示范區水網密布，現河湖水面率達20.3%，面積在50公頃以上的湖蕩有76個，骨干河道百余條。示范區內的青吳嘉三地共有交界河湖48個，全部位于太湖流域，而太湖流域位于示范區內的河湖和飲用水源地主要是吳江區東太湖，以及跨越省界的“一河三湖”——太浦河、淀山湖、元蕩和汾湖。

這些飲用水源地是公眾飲用水的重要來源，其水質保護和污染防治攸關公眾健康。其中位于青浦區的飲用水源地是黃浦江上游飲用水源地，同時也是上海四大市級飲用水源之一。作為黃浦江上游一級水源保護區的金澤水庫向上海市西南五區的自來水公司供應原水，約占全市原水供應量的25%。此外上海還在黃浦江上游水源地設立了飲用水水源二級保護區和準保護區。吳江區共有2處水源地，都位于東太湖岸邊，即太湖廟港水源地和北亭子港水源地。嘉善縣的常用飲用水源地是太浦河嘉善、平湖水源地（丁柵水廠）。嘉善縣還在太浦河長白蕩設立了備用水源地。因此，對整個長三角經濟社會發展而言，示范區水資源保護的重要性都是不言而喻的。

（二）示范區內水資源保護狀況

由于示范區基本在太湖流域范圍以內[1]，區域內水資源保護工作根據具體事項的不同，由太湖流域管理局與各地水務、環保部門實行不同的管理事權。目前，太湖流域管理局在流域片內已設置131個國家重點水質監測站，在主要河道節點上建立了61個自動監測站，在太湖、淀山湖里還設有專門針對藍藻的視頻信息采集點。另外，長三角區域于2016年建立了區域水污染防治協作機制，示范區內兩區一縣水務部門也合作開展了一系列聯防聯控工作。

目前太浦河水質達到Ⅲ類標準，淀山湖總氮和總磷超標問題持續改善，總體水質達到Ⅳ類標準。然而，由于立法沖突、產業結構不合理等問題，飲用水源水質安全風險依然存在。根據“示范區大數據治理平臺”提供的數據，淀山湖許多水質斷面仍為劣Ⅴ類水質，占整個示范區劣Ⅴ類水質斷面的37.5%。

二、示范區水資源保護存在的問題

（一）三地法規內容不統一

目前適用于示范區飲用水水源保護的立法主要是國家立法、規范性文件、地方立法等三類。其中國家立法包括全國人大常委會通過和修訂的《水法》《水污染防治法》，以及國務院出臺的《太湖流域管理條例》;規范性文件主要是指《地表水環境質量標準》（GB 3838-2002）;地方立法主要是滬蘇浙三地人大常委會分別通過和修訂的《上海市飲用水水源保護條例》《江蘇省人大常委會關于加強飲用水源地保護的決定》《浙江省飲用水水源保護條例》。

蘇浙滬三地對于國家立法、行政法規等上位法的實施較為統一，但是由于各地的利益點和關注點不同，導致地方性法規差異較大，甚至存在沖突：就管理體制而言，上海市的相關條例規定環境部門為飲用水水源保護的統一管理機構，江浙兩省的決定和條例未規定飲用水水源保護的統一管理機構。就一二級保護區以及準保護區內禁止行為的規定而言，三地存在明顯差異。比如，在一級保護區內水產養殖污染防治方面，浙江省要求最嚴，明確禁止網箱養殖和投餌式養殖;上海要求最寬松，僅禁止網箱養殖。另外，針對同類違法事件，三地的處罰標準也不同，尤其上游江蘇的標準相較浙江、上海更低，從而導致具體執法時必然存在同一領域執法不一的情況。例如，太浦河跨越不同轄區，下游的青浦所在地上海規定不得停泊某類可能造成污染的船只，而上游的吳江所在地江蘇則沒有禁止。在實際生活中，常發生在青浦進行檢查時，船只隨時轉移至上游逃避處罰的情況。船只看似在各地都沒有違反法律規定，實際上依然會對河湖水質造成污染，法律法規卻沒能發揮應有的作用。

（二）產業結構差異大

示范區三地產業結構差異較大，上游吳江的太浦河沿岸人口密集，河道航道密集，工業企業密集，排污總量大，存在發生突發性水污染事件的潛在風險。尤其是紡織印染行業是銻污染的主要來源，其工業廢水中排放的銻影響著下游水源地的安全。下游的青浦由于保護生態的政策原因一直沒有進行充分開發，農業依然占據很大比重。相比較而言，嘉善產業基礎較為薄弱[2]。

產業結構的差異以及上下游對示范區內水資源依賴程度的不同，共同導致了上下游適用不同的水污染物排放標準。僅就水質指標數量來看，上海市的排放標準比吳江區多了80項檢測項目。即使吳江達到本地水功能要求，也難以達到下游飲用水的安全要求。

示范區為了進一步保護水資源必須進行產業結構調整，但受限于原有產業占比，地處上游的吳江若直接關閉污染嚴重的企業，必然給當地經濟帶來嚴重影響。而如何既保護生態環境，又促進經濟社會發展，這也正是示范區生態綠色一體化發展進程中必須解決的棘手問題。

（三）生態補償機制爭議大

對于上游的吳江而言，統一執法標準、調整產業結構都會影響甚至降低當地經濟發展水平，于是生態補償的提議應運而生。而在此前，新安江已經有流域生態補償機制的實踐，因此也有學者提出將新安江模式應用于示范區，由下游的上海、浙江兩地對吳江所在的江蘇進行生態補償。但這一提議遭受了諸多爭議。

首先，長期以來太浦河本身作為洪澇通道發揮著重大作用，下游為了協助上游泄洪建設了許多設施，如果上游為下游水質安全付出了一定的經濟效益需要得到生態補償，那么下游為上游泄洪所付出的是否也應得到生態補償？因為在各地方看來，上下游之間并非單方面的獲益與讓利而是相互合作、各自獲益的關系。

其次，即便取水與泄洪各自計算進行生態補償，如何計算仍然難以達成共識。一方面，不同于新安江上游經濟發展程度較低，太浦河上游吳江第二產業比重高，生產總值甚至高于下游的嘉善與青浦[3]。此種情況下，吳江若拆遷沿河紡織企業損失的經濟效益則頗為可觀，下游也無力承擔需要支付的生態補償。另一方面，就泄洪而言，每年的汛期狀況不同，下游投入也不同，若進行計算，則很難算清每一個具體事項。

另外，也有專家認為，進行生態補償的前提是上游來水水質達標，但目前太湖流域水體富營養化①程度嚴重，即便達成生態補償協議一時也難以保證水質，從而使得協議形同虛設。

三、示范區水資源保護一體化策略

（一）發揮現有平臺協調作用

立法完善、政策制定本質上都牽涉利益博弈。制定示范區兩省一市、兩區一縣定期工作交流機制，就協作中碰到的情況進行討論研究，將促進溝通，化解分歧，從而有效推進示范區水資源保護協同進程。

首先，可以進一步充分發揮一體化示范區執行委員會的協調作用。2020年，青浦區、嘉善縣、吳江區三地相關部門在示范區執委會的協調下建立了統一生態環境標準、環境監測監控體系、環境監管執法的“三統一”制度，正是這一點的體現。另外，一體化示范區理事會的理事長由兩省一市常務副省（市）長輪值，負責研究確定重大事項，并且理事會將定期召開工作會議。因此，當利益各方針對水資源保護協作進行充分調研、溝通、協商并形成一定的方案之后，理事會能夠在更高層級上進行利益協調和決策。

其次，可以繼續發揮太湖流域管理局的職能。其職能包括負責太湖流域水資源的利用和保護，而因為示范區正位于太湖流域范圍之內，水資源保護狀況實際仍由太湖流域管理局進行監督管理。因此示范區的水資源保護協調工作仍可將太湖流域管理局作為溝通平臺，而且相較于其他磋商機制，太湖局更為專業，能夠保障合作得更為科學合理。相關立法協同的方式也可以嘗試將《太湖流域管理條例》進行修訂，從而落實各地執法標準的統一。

最后，太湖流域片河長制、湖長制也可以作為協調平臺溝通水資源保護協同工作。2007年，太湖流域爆發藍藻事件并引發飲用水危機，同年8月，無錫市政府出臺《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質控制目標及考核辦法（試行）》，由黨政負責人擔任轄區內重要河道的河長，隨后這一政策逐步擴散到全國。示范區內河長、湖長行政層級較高，甚至直接由地方領導人直接擔任，而他們在層級性治理中發揮關鍵的作用[4]。這一制度能夠進一步整合各地區、各部門涉河涉湖管理的職能，變“多龍管湖”為聯合治湖[5]。

（二）加強示范區協同工作

首先，要促進水資源保護立法協同。如前文所述，三地飲用水管理條例條文內容的差異導致執法標準不一，從而造成執法漏洞，影響水質安全，因此立法協同可以從源頭上解決污染防治問題。實際上，長三角領域立法協同的嘗試早已開始。2007年，上海市法學會召開長三角法制論壇，就如何加強學習與溝通以及立法協作機制、協作模式選擇、協作程序和路徑等問題進行了研討。2014年，滬、蘇、浙、皖四地人大常委會以大氣污染防治為契機將區域立法協作從理論構想變為了立法現實，這對上海、浙江、江蘇三地水資源保護立法協同具有很大的借鑒意義。

其次，建立完善信息共享機制。整體性治理理論認為傳統的行政管理是不同信息掌握在各不相干的層次、互不適應的行政系統中[6]。而在信息時代，統一的網絡能夠提供整合信息，促進地區間、部門間的合作。盡管示范區已經建立了較好的聯防聯控機制，但建立完善的信息共享機制依然是促進協作的必然。2019年，太湖流域管理局、兩省一市相關水務部門簽訂了涉水信息共享的備忘錄[7]，之后長三角水污染協作辦公室發文列明了各單位能夠提供的信息類別與希望得到的信息類別。目前，太湖流域涉水信息共享機制即根據該清單進行，但這種機制仍難以保證信息的及時與全面共享，并且很可能造成大量的重復工作。示范區水資源保護工作若運用整體性治理思維，構建一個統一的網絡平臺，將極大改善信息共享與協同治理工作。

最后，推動產業項目準入協同。污水排放主要源頭在于企業，污染治理除了需要采取針對已有企業的整改拆除措施，如何規劃將來的產業布局同樣重要。根據《長三角生態綠色一體化發展示范區先行啟動區產業項目準入標準（試行）》規定的準入標準，示范區先行啟動區里新引進的項目及盤活存量用地引進的項目，需要滿足產業契合度、環境友好度、創新濃度、經濟密度四個維度。

（三）創新生態補償方式

流域生態補償是指以保護流域生態環境為目的，通過行政、法律、市場等手段最大程度地在保護流域生態環境的基礎上推動流域社會經濟協調發展。我國已有案例包括寧夏內蒙古水權轉換、東陽義烏水權轉讓、黑河流域水權交易制度等，而對于示范區水權生態補償最具借鑒意義的是新安江流域生態補償政策。通過總結相關生態補償成功案例，對于示范區生態補償探索有以下經驗。

1.充分利用市場機制。我國流域生態補償的實施主體主要為政府，而國外案例中市場機制與政府機制共同推動政策實施，不僅拓寬了資金來源，而且充分利用了市場自身的調節作用促進污染治理。在該機制下，污染治理將不僅僅是相關部門在企業排污超標后對其進行處罰，而是將協議前置，規定企業排污不能超過一定標準，并且需要根據污水的不同標準交納一定的污水處理費用。在市場調節之下，污染治理的資金來源將會更多樣化，企業也會自覺地出于利弊考慮，在排放前對污水進行處理并盡可能地減少污水的排放。

2.探索生態補償方式多樣化。在我國，目前生態補償的案例仍以政府使用資金直接進行補償的方式為主，對于流域經濟社會發展的總體布局不夠，沒能起到協調流域共同發展的作用。生態綠色發展一體化戰略正是針對示范區發展的總體布局，不只關涉區內生態環境保護，而是以生態優先、綠色發展為導向，實現高質量發展與生態環境的有機統一。因此，就水資源保護生態補償而言，也不應局限于資金補償這一種形式，而應當探索在教育、醫療、產業結構布局等多方面進行資源的轉移與合作。

注 釋：

①水體富營養化（eutrophication）指的是水體中N、P等營養鹽含量過多而引起的水質污染現象。

參考文獻：

[1]劉新宇，胡靜，沈愛萍.長三角生態綠色一體化發展示范區生態環境管理機制研究[J]，中國發展，2019（6）

[2]陳建軍，陳菁菁，黃潔.長三角生態綠色一體化發展示范區產業發展研究[J].南通大學學報（社會科學版），2010（2）.

[3]陳建軍，黃潔.長三角一體化發展示范區：國際經驗、發展模式與實現路徑[J].學術月刊，2019（10）.

[4]毛新民.上海立法協同引領長三角一體化的實踐與經驗[J].地方立法研究，2019（2）.

[5]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008（10）.

[6]秦艷紅，康慕誼.國內外生態補償現狀及其完善措施[J].自然資源學報，2007（4）.

[7]馬慶華.流域生態補償政策實施效果評價方法及案例研究[D].北京：清華大學，2015.

[8]馬慶華，杜鵬飛.新安江流域生態補償政策效果評價研究[J].中國環境管理，2015（3）.

作者簡介：余相萍（1995—），女，漢族，湖北十堰人，單位為上海政法學院，研究方向為政府法務。

（責任編輯：易衡）