電力市場環境下如何更好發揮政府作用
——有序放開發用電計劃（上）

華南理工大學電力學院 荊朝霞 季天瑤

編者按：

政府和市場，被認為是配置社會資源的兩大力量源。而如何讓看得見的、看不見的這兩只手形成合力，實現資源配置最優，在我國電力市場建設中亟待破題。對此，本刊特約有關專家，就政府在發用電計劃放開方面所發揮的作用進行了一次探討，并形成本篇文章——“電力市場環境下如何更好發揮政府作用——有序放開發用電計劃”。

由于本文篇幅較長，故分上、下兩部分刊發，“上”包括“概述”和“發用電計劃放開相關政策分析”；“下”包括“市場環境下政府發揮作用的方式”“對我國電力市場發用電計劃放開的建議”和“總結”。本期刊發“上”，“下”將后續刊發，敬請關注。

在電力市場環境下，政府應該如何更好發揮作用是電力市場建設必須深入思考、研究的問題，也是影響我國電力市場能否成功、能否最大程度上發揮市場效益的關鍵因素之一，相關經驗、成果也將成為中國特色社會主義市場經濟理論的重要素材。本文結合我國當前現貨市場試點地區的經驗，針對現階段計劃與市場雙軌制情況，探討政府如何通過有序放開發用電計劃協調效率和公平，從而更好發揮作用。

概述

2015 年3 月，《中共中央 國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號）（簡稱《9號文》）印發，開啟了我國新一輪電力體制改革的大幕。六年以來，在輸配電價改革、售電側開放、相對獨立的交易機構組建、中長期市場建設、現貨市場建設等方面都取得了顯著的成果，為社會帶來降低電價等紅利。但是，隨著市場的不斷放開，尤其是現貨市場試點地區長周期連續結算試運行的開展，在市場規則和配套政策等方面考慮不全面、不協調、缺乏對不同場景適應性等問題也逐漸暴露出來，如：2020年5月，山東在4天內產生9500萬元不平衡資金而受到廣泛關注；2021年1月8日，已連續運行5個月的甘肅現貨市場由于供需緊張出現長期高電價，從而被叫停；2021 年4 月15 日，山西實時現貨市場由于新能源出力遠低于預測值而實行兩小時熔斷；2021 年3 月30日，廣東售電公司通過“拉橫幅”表達對長協電量不足等安排的不滿；2021年5月31 日，南方區域（以廣東起步）電力現貨市場原計劃更長周期的結算試運行，由于出現持續高電價而停止。

目前市場建設中面臨的多方面問題，都直接或間接與政府管制相關。電力市場建設的目標是，通過市場化機制提高資源優化配置效率，提高社會總福利。但市場不是萬能的，一方面，市場可能存在競爭不充分、信息不對稱等不完全競爭情況，需要通過政府的力量促進公平的競爭；另一方面，市場化改革可能會造成不同市場主體之間利益的重新分配，產生一些公平性問題，也需要政府在效率和公平目標之間進行協調。無論在哪個國家、哪個地區、哪個市場，政府對市場的干預或者管制都是必不可少的。由于電力系統對國計民生的重要性及其物理特性的復雜性，因此對電力市場進行科學、有效地監管尤其重要。需要注意的是，管制也不是萬能的，不合理、與市場機制不協調的管制，不僅無法起到促進競爭、促進公平的作用，反而會帶來阻礙市場紅利釋放、降低資源優化配置效率的弊端，甚至會帶來巨大災難。2001 年，美國加州現貨市場電價飆升、電力公司破產的電力危機事件，就被認為與不合適的管制有很大關系。

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）明確強調，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”能源體制改革、電力市場化改革是經濟體制改革的重要組成部分。如何在電力市場環境下讓政府更好發揮作用，協調好市場和政府的關系，也是電力市場建設面臨的關鍵挑戰之一。相關問題的解決，不僅可以推進電力市場的有序發展，還可以為中國特色經濟體制改革做出有益的探索。

本文結合我國發用電計劃放開的相關政策，對我國電力市場中政府管制的方式進行梳理，分析存在的問題，提出建議的方案。如前所述，政府對市場的管制主要出于解決市場失靈問題、協調效率和公平兩方面的因素，本文主要針對后一種因素進行討論。

發用電計劃放開相關政策分析

長期以來，我們的電力行業規劃及運行都采取計劃方式。實施電力市場化改革，也很難一下子完全取消相關的計劃手段，計劃和市場雙軌運行的局面將持續較長時間。本輪改革前，電力行業中的計劃主要體現在發用電計劃上。發用電計劃，簡單地說就是，政府通過行政方式結合節能減排等目標制訂的發電計劃和用電計劃，即發電企業和用戶在一定時期內的發用電量和電價。實際市場中，優先發電、基數電量、優先購電都屬于發用電計劃的組成部分。《9號文》印發后，國家發改委等發布多個文件，不斷放開發用電計劃。

有序放開發用電計劃的實施意見（2015）

《9號文》提出的本輪電力體制改革的七項任務之一，就是“推進發用電計劃改革”，即要“有序縮減發用電計劃”。2015 年11 月30 日，國家發改委、能源局公布《9 號文》的配套文件《關于有序放開發用電計劃的實施意見》（簡稱《意見》），提出發用電計劃放開的一些基本原則：在安排優先發電后組織直接交易，然后在發電總容量中扣除直接交易的折算容量，剩余容量按市場化前的方法確定發電計劃。可以將這個發電計劃安排過程簡單描述為：優先發電-直接交易-容量扣除-計劃發電。比如，某地區年總發用電量為100 億千瓦時，市場化用戶為30億千瓦時，優先發電為10 億千瓦時，則發用電計劃的制定過程如下：1）安排10 億千瓦時優先發電；2）組織市場化交易，額度為30億千瓦時；3）根據市場化交易成交情況對各發電機組的容量進行扣除；4）將剩余的60億千瓦時非市場用戶用電按相關的發電計劃分配規則及各機組扣除后的容量進行分配。

這種方法將一部分電力需求通過市場化方式分配，優化了資源配置：成本低、能耗低的機組可以在市場中申報更低的價格，獲得更多的市場份額，達到優化發電調度方案的目的。各地在組織市場化交易的過程中，結合各地區的實際情況，在交易品種設計、交易組織、市場出清結算等方面進行了很多探索，如價差交易、容量扣除機制、供需比限制、特殊出清機制等。這里進行簡要的分析。

1）基于價差的競爭。

一些地區的直接交易中，發電間的競爭不是按絕對價格高低，而是按相對上網電價降價幅度（即價差）的大小，在供大于求的情況下通過市場化交易實現降低電價的目標，但在降低整體發電成本方面的潛力被大大降低。如果發電成本沒有變化或變化很小，單純地降低電價僅僅是社會福利在不同市場主體之間的轉移，實際上完全可以通過計劃體制下調整電價的方式實現，而且成本更低。

有些地區參與市場的發電機組的成本、上網電價差別不是很大，直接采用絕對價競爭的方式，就解決了該問題，但一些地區直到當前還是采用基于價差的競爭模式。

2）容量扣除機制。

對通過競爭獲得較多市場份額的發電機組，在之后的計劃電分配中，也需要扣除更多的發電容量，使得其在市場競爭中獲得的優勢大打折扣，在容量扣除機制下還可能因此處于劣勢，導致總發電量的減少。這樣，發電機組參與市場競爭的積極性會受到很大的影響。不同地區探索了不同的容量扣除機制，如根據用戶負荷率扣除，根據發電機組上年利用小時數扣除等，并沒有被廣泛認可的機制。也有少數地區如廣東采用不進行容量扣除的方式，就是說計劃電量的分配與市場化交易的結果無關。這種方式下市場競爭更加充分。

3）限定參與市場交易的機組容量。

在進行市場化交易時，一般會限定能夠參與市場的機組類型，以及每類或每臺機組可以參與市場競爭的容量。典型的機制如設定供需比的方式：根據市場化用戶的需求量，設定每臺機組可以參與競價的容量。這樣，通過設定供需比，就控制了市場競爭的激烈程度，進而可以從一定程度上控制市場的出清價格。這種方式可縮小價格變動幅度，使得市場可以平穩過渡、平穩發展，但代價是降低了市場可能帶來的社會福利。

4）特殊的市場和出清機制。

不考慮線路輸電容量等安全約束的情況下，電力市場的出清與一般商品一樣，應遵循高低匹配的原則：生產者中報價低的優先出清，消費者中報價高的優先出清。但是，我國電力市場在發展中，部分地區曾探索了一些其他的市場機制，使得報價高的發電、報價低的用戶可能會優先出清或中標。比如，對某一類發電或用戶設立單獨的市場優先級進行交易；市場出清采用低低匹配的方式使報價低的用戶優先出清。這些方式短期內或可實現增加某類市場主體的中標量和社會福利的效果，但長期看由于其影響整體市場資源配置的效率，會損害全體市場主體的利益。

有序放開發用電計劃（2017）

在2015 年《意見》的指引下，各地制訂了具體的實施方案，計劃性的發用電計劃逐漸減少，市場性的電量不斷增加。2017 年3 月，國家發改委、能源局聯合發布《關于有序放開發用電計劃的通知》（發改運行〔2017〕294 號）（簡稱《通知》），對燃煤機組的計劃電量、發用電計劃放開不同步產生的電費結算盈虧的處理、市場化交易電量價格調整機制、跨省跨區送受電計劃的有序放開、優先發電的界定及其定價機制、優先發電計劃的轉讓、市場化用戶退出市場、全國發用電計劃協調等方面做出了規定。這里對文件的幾個關鍵內容進行討論。

1）逐步減少計劃電量。

《通知》對已有煤機及新核準機組的計劃電量做出具體規定，保證計劃電量逐步降低。如：2017 年，在優先支持已實行市場交易電量的基礎上，其他煤電機組安排計劃電量不高于上年火電計劃小時數的80%；2018年以后的計劃電量比例，配合用電量放開情況逐年減小；對《9號文》印發后核準的煤電機組，原則上不再安排發電計劃，不再執行政府定價，但交易簽約電量亦不應超過當地年度燃煤機組發電利用小時數最高上限。

這些條款主要是從推動市場化程度、加快市場化進程的角度，保證計劃電量逐步減少。但是，由于市場化交易的電量分配、價格機制都與計劃體制有很大不同，必然造成發電主體和用戶之間、不同發電主體之間的利益調整。在一些歷史問題未解決、市場機制不完善的情況下，單純、強制地減少計劃電量，可能會遇到一些阻力。比如，一些歷史上承擔了區域發展等社會責任的機組，以及在市場中承擔調節功能的機組，由于缺乏解決擱淺成本的手段及缺乏市場化的輔助服務補償機制，計劃電量的減少會對他們的生存造成較大的影響。地方政府為了既達到《通知》的要求，又避免前述機組間過大的利益調整，會在市場交易機制方面增加一些限制性、管制性措施，如：按要求放開發用電計劃，但同時對市場化交易中各機組的申報量、交易量做比較嚴格的限制（如根據設定的供需比測算各機組的最大交易量）；對市場的報價、成交價做比較嚴格的限制，保證其相對計劃電價的波動保持在一定范圍內。這樣，雖然看起來市場化交易的比例增高了，但實際的效果、發電成本的降低、市場紅利的釋放卻被大打折扣。

2）發用電放開不同步造成盈虧的處理。

優先發電主要考慮可再生能源、跨省跨區交易、民生供熱、核電等一些特殊發電主體的消納需求，優先用電主要考慮第一產業、居民生活、重要公用事業和公益性服務業等一些特殊用戶的用電需求。這兩部分電量不一定匹配。在發用電計劃放開幅度較小時，優先用電一般大于優先發電，差額部分作為計劃發電在優先發電外的機組間按相關原則進行分配。在發用電計劃放開幅度較大，或者優先發電比例較大的情況下，可能會出現優先發電大于優先用電的情況。無法與優先用電匹配的優先發電需要以市場價格賣給市場化用戶，造成市場總結算資金的不平衡。《通知》中，對這部分不平衡資金的處理做出了明確規定：“因發用電計劃放開不同步產生電費結算盈虧，計入本地輸配電價平衡賬戶。”實際上，即使發用電計劃放開的量是匹配的，其價格的不匹配也會造成結算盈虧。

這是一種比較合理的處理方法。發用電計劃放開不同步造成的盈虧，是在市場建設中的雙軌制造成的，是整個市場的問題，并不是哪個特定市場主體造成的，因此相關盈虧通過輸配電價消納是比較合理的。但在實行中，由于相關政策的不確定性，電網公司傾向于通過市場規則的設計，盡量消除、減少不平衡資金，或者在當期市場中就將相關不平衡資金消納掉。實際上，不平衡資金的問題在2019 年要求全面放開經營性用戶發用電計劃后顯得更加突出，對不平衡資金的處理成為市場機制設計中的一個焦點問題。

3）市場化交易電量調整機制。

《通知》中要求“規范和完善市場化交易電量價格調整機制”，鼓勵發用之間簽訂的中長期合同中約定價格調整機制。具體包括：煤電的合同期限應與電煤中長期合同掛鉤，發售電價格建立與電煤價格聯動的調整機制，調整周期充分考慮電煤中長期合同的周期等。這些規則其實是，結合發用電計劃放開后用于降低發用兩側價格波動風險的非常好的要求或建議。

資料圖

但實際市場運行中，這條規則并未很好地執行。由于市場化電價總體上一直處于下行通道，大多發用電合同周期未考慮電煤合同周期，電價也未與電煤價格掛鉤，這帶來一些潛在風險。2021 年以來，由于供需形勢趨緊，電煤價格大幅上漲，造成電力市場化交易價格也隨著上漲，在不同地區造成了不同的結果：單邊參與的市場（如甘肅）多數采取了暫停市場的處理方式，雙邊參與的市場（如廣東）由于售電公司簽訂零售合同時大多未考慮這種情況（簽訂固定價差合同），造成大批售電公司的虧損。

本輪電力市場化改革中，現貨市場是在2017年8月國家發改委、能源局頒布《開展電力現貨市場建設試點工作的通知》以后正式啟動的。雖然《通知》的頒布時間是在現貨市場試點啟動以前，但其中的多個原則其實在現貨市場啟動以后也是適用的。

全面放開經營性用戶發用電計劃（2019）

2019 年6 月，國家發改委發布《全面放開經營性電力用戶發用電計劃的通知》（發改運行〔2019〕1105 號）（簡稱《全面放開通知》）。主要要點如下。

1）全面放開。

要求經營性電力用戶的發用電計劃原則上全部放開。其中，經營性用戶是指除居民、農業、重要公用事業和公益性服務等行業電力用戶以及電力生產供應所需的廠用電和線損之外的所有電力用戶。

這一條是《全面放開通知》的核心內容，目的是“提高電力交易市場化程度”。從提高市場競爭的角度，確實是放開的越多越好。但是，如前所述，發用電計劃放開幅度的加大，也會加大市場主體間利益的調整。在相關市場機制和配套政策尚不完善（如缺乏容量成本回收機制、缺乏競爭性輔助服務市場、擱淺成本未回收）的情況下，為了達到規定的發用電計劃放開的比例、數額，各地一般都通過對交易量、交易價格的限制部分解決此問題。現貨市場下，由于競爭更加激烈，該問題會更加突出。為了解決現貨市場啟動后產生的利益調整、公平性問題，各地也紛紛研究了一些不同的做法。以廣東為例，具體包括以下手段：①中長期市場交易采用價差模式；②對中長期價差交易的供需比進行設置，限制市場的競爭烈度；③規定售電公司購買價差中長期合同的最小比例（最小95%另加5%免考核）；④對上網電價不同的機組根據實際上網電量和上網電價與基準標桿電價的差進行補貼；⑤對現貨市場的報價和出清價設定較為嚴格的上下限。所有以上手段，主要實現以下目標：避免市場化后一些機組的收入變化過大（收入過低），避免市場價格與改革前的計劃電價有太大的偏差。但在實現以上目標的同時，這些措施也會對市場效率造成不利影響，具體與機組成本差異性、負荷的波動性等有關。

2）不參與市場的用戶。

《全面放開通知》中對暫不參與市場的用戶進行了比較詳細的規定。除了居民、農業及重要公用事業和公益服務行業，還包括不符合國家產業政策的電力用戶。這相當于將是否能進入電力市場作為一種產業政策。同時，這也是基于對市場價格的一種特定的預測或假設：認為參與市場化交易后電價會降低。在本輪改革的前五年這個假設是成立的，但從2021 年開始，已經陸續在不同地區、不同時段出現市場化電價高于計劃電價的情況。這將導致一系列問題。市場的規則、政策必須能適應各種不同的供需情況、價格情況，否則當情況發生劇烈變化時，會帶來無法接受的結果。國際上曾出現的多個極端事件也與政策的不適應有關。比如2001年美國加州的電力危機，很多專家認為一個重要的原因是一些過渡性的規則、政策未考慮供需變化的情況。

我國當前電力市場建設中的多個政府管制性政策及規則都是基于供大于求、電價下降的場景。但隨著“十四五”期間供需形勢的變化，以及新型電力系統建設造成的整體成本的增加，市場運營中出現超出預料的高電價、無法接受的結算結果的情況可能會越來越多，市場會面臨多方面的風險。隨著發用電計劃的不斷放開，市場建設的相關政策也必須跟著調整，增強適應性。

完善發用電計劃放開相關政策的建議

《意見》《通知》《全面放開通知》在發用電計劃放開方面提出了很多很好的方案、措施，推動了我國電力市場的發展。各地在這些政策的基礎上基于具體地區和省份的特點，也制訂了具體的放開路徑及市場化建設的方案。經過六年的發展，整體上取得了市場化交易量增加、電價下降等方面的成效，但從進一步推進市場發展、優化資源配置的角度來考量，還存在需要不斷完善的地方。

1）研究解決擱淺成本、平穩發展、市場公平等問題的系統方案。

市場化機制的引入、競爭的加強可以提高市場效率，但也必然帶來利益的調整。利益調整無法簡單地判斷其對錯，需要結合歷史情況、地區發展等綜合評判。電力市場推進過程中需要對可能帶來的利益調整進行測算，對無法承受，會造成不公平、不協調問題的，需要研究有效的方法予以解決。這里的“有效”是指，在解決相關公平、利益分配問題的同時，盡量減少對市場效率產生的不利影響。

2）明確擴大市場競爭、發用電計劃放開的內涵。

黨的十八屆三中全會審議通過的《決定》指出，要讓市場在資源配置中起決定性作用。對應到電力市場建設中，就是需要不斷擴大市場競爭、放開發用電計劃。但如何更好理解“擴大競爭”的內涵？是否需要將反映一些政策目標的發用電計劃完全放開？需要進行更加深入的思考。如前所述，各地在電力市場建設中，為了達到發用電計劃放開的目標而又能使市場平穩發展，在市場報價、出清、結算規則方面做了一些限制，這樣雖然看起來發用電計劃放開的比例增加了，但優化資源配置的目標并未實現或并未完全實現。

3）考慮不同的供需場景增加政策的適應性。

電力市場化改革的目標之一是還原電的商品屬性，因此電價應盡量真實反映電的實際價值。市場環境下，電價會隨著供需形勢的變化而變化，各種政策必須具有在不同供需形勢、不同電價場景下的適應性。■（敬請期待“下”）