供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下城鄉(xiāng)商業(yè)用地最優(yōu)規(guī)模的邊界測算

孔德靜 王 鶴 徐 嵩 王思佳 艾立富

（1.河北科技師范學(xué)院城市建設(shè)學(xué)院，河北 秦皇島 066004；2.天津城建大學(xué)建筑學(xué)院，天津 300384；3.河北科技師范學(xué)院鄉(xiāng)村振興研究中心，河北 秦皇島 066004；4.中聯(lián)合創(chuàng)設(shè)計有限公司唐山分公司，河北 唐山 063000）

一、引言

2015 年以來，我國經(jīng)濟進入新階段，舊經(jīng)濟疲態(tài)顯露而以“互聯(lián)網(wǎng)＋”為依托的新經(jīng)濟生機勃勃，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性分化的態(tài)勢將明顯顯露。因此，為適應(yīng)新變化，需要在提升和優(yōu)化傳統(tǒng)需求管理模式的基礎(chǔ)上，急迫注重對供給側(cè)環(huán)境及機制的改良，從而激發(fā)微觀經(jīng)濟主體活力，促進我國經(jīng)濟的長效穩(wěn)定發(fā)展[1]。結(jié)合十九大報告關(guān)于深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策內(nèi)容可知，現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的構(gòu)建和完善務(wù)必把發(fā)展實體經(jīng)濟作為根本著力點，將供給質(zhì)量的提升確定為主攻方向[2]，追求經(jīng)濟質(zhì)量優(yōu)勢的提高和彰顯[3]。商業(yè)經(jīng)濟是我國經(jīng)濟的重要組成部分，特別是實體商業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展貢獻，成為經(jīng)濟增長的關(guān)鍵要素。國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)顯示，僅批發(fā)和零售業(yè)而言，2019 年商品銷售額達到782518.30 億元[4]，合理、健康地發(fā)展實體商業(yè)經(jīng)濟，迫切需要對商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地（以下簡稱“商業(yè)用地”）規(guī)模進行統(tǒng)一規(guī)劃分配，在供給側(cè)角度實現(xiàn)最優(yōu)化調(diào)控，避免因商業(yè)用地規(guī)模過剩或過少帶來商業(yè)營業(yè)空間浪費閑置或不足的現(xiàn)象發(fā)生，從而制約商業(yè)經(jīng)濟的有序發(fā)展。

二、關(guān)聯(lián)：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與城鄉(xiāng)商業(yè)用地

1.改革與城鄉(xiāng)商業(yè)發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本公式為“供給側(cè)+結(jié)構(gòu)性+改革”，其宗旨是提高全要素生產(chǎn)率，使供給體系更好適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化[5]。要素包括勞動力、土地、資本、制度創(chuàng)造、創(chuàng)新等，其中對土地要素的改革，除考慮制度層面外，對土地開發(fā)、分配、布局規(guī)劃和指標確定等內(nèi)容也需要進一步革新理論認知和落實方法。《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》拉開了城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域改革的序幕[6]。2017 年2 月習(xí)近平考察北京市城市規(guī)劃建設(shè)時指出“要落實‘多規(guī)合一’，形成一本規(guī)劃、一張藍圖”[7]。2018 年3 月17 日，十三屆全國人大一次會議表決通過組建自然資源部，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，實施“一張藍圖干到底”的基本模式。2019 年5 月，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合統(tǒng)一[8]。城鄉(xiāng)商業(yè)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的編制應(yīng)當基于上位規(guī)劃，在“藍圖”中努力尋找自身定位，切實解決商業(yè)指標控制和商業(yè)結(jié)構(gòu)布局這兩項核心問題。有關(guān)商業(yè)的用地在城市建設(shè)用地分類中屬于商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地（類別代碼：B）一項，包含商業(yè)設(shè)施、商務(wù)設(shè)施、娛樂康體設(shè)施、公共設(shè)施營業(yè)網(wǎng)點和其他服務(wù)設(shè)施用地[9]，涉及民生發(fā)展的多個方面，因此合理規(guī)劃商業(yè)發(fā)展直接關(guān)乎人民對美好生活的需要這一問題，對商業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制改革的意義重大而深遠。

2.改革對商業(yè)用地規(guī)模和開發(fā)強度的影響

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在城鄉(xiāng)規(guī)劃層面的關(guān)鍵在于以更加科學(xué)有效、符合人居需求的方法對各類用地規(guī)模和開發(fā)強度進行調(diào)控。在房地產(chǎn)行業(yè)火爆的一段時期內(nèi)，各類商業(yè)業(yè)態(tài)迅猛發(fā)展，商業(yè)用地總規(guī)模和用地開發(fā)強度大大提高，城市商業(yè)總面積不斷攀升，呈現(xiàn)一種過度繁榮的態(tài)勢。在國際人均商業(yè)面積警戒線為1.2 平方米的同一時期，上海市人均指標已高達2.3 平方米。截至2017 年，盡管上海市人均商業(yè)面積已調(diào)整為1.4 平方米，但依然超出國際標準。一方面，說明城市規(guī)劃在對商業(yè)用地規(guī)模制定時存在增量控制的考慮；另一方面，可以直接反映出開發(fā)強度的超負荷。這一問題在人口相對較少的中小城市同樣凸顯。繁榮時期的商業(yè)經(jīng)濟帶來了較多的就業(yè)崗位，也涉及了失業(yè)的風(fēng)險和隱患。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革亟待厘清商業(yè)用地規(guī)模規(guī)劃的合理閾值，并以此對開發(fā)強度的控制途徑進行完善。

三、調(diào)控：商業(yè)用地規(guī)模及最優(yōu)邊界值測算

1.占比衡量

上世紀中葉，巴塞羅繆（Harland Bartholomew）對美國97 個城市和地區(qū)的土地使用情況進行了調(diào)研[10]，其中涉及商業(yè)用地在城市用地中的比重關(guān)系，是較早的理論參考。得到福特（FORD）公司基金會支持，蘭德（RAND）完成了48 個城市調(diào)查；倪德康（John Niedercorn）和赫爾（Edward Hearle）發(fā)表了有關(guān)美國大城市土地使用趨勢的研究論文，對商業(yè)用地的比重進行了進一步論證（表1）。此外，日本、加拿大等國家和地區(qū)也在20 世紀70 年代至90 年代分別對土地利用情況開展了研究（表2、表3）[11]。綜合早期的研究成果，可以獲得規(guī)劃商業(yè)用地規(guī)模的早期參考值，取平均值即商業(yè)用地占比約3.8%。

我國《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準（GB 50137－2011）》中，雖未直接對商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地的比重進行規(guī)定，但明確說明了居住用地（R）、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地（A）、工業(yè)用地（M）、道路與交通設(shè)施用地（S）、綠地與廣場用地（G）的占比，進而可以大致推導(dǎo)出商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地（B）與物流倉儲用地（W）、公用設(shè)施用地（U）比重總和（表4）。《城市公共設(shè)施規(guī)劃規(guī)范（GB 50442－2008）》對商業(yè)金融設(shè)施、文化娛樂、體育等規(guī)劃用地指標進行了明確規(guī)定，可結(jié)合三者關(guān)系綜合累加出商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施規(guī)劃用地的占比值（表5），以n 表示，則小城市n 為4.5%～6.1%，中等城市n 為4.6%～6.2%，I 類大城市n 為5%～6.8%，II 類大城市n 為5.4%～7.4%，III類大城市n 為5.9%～8.3%。

表1 20世紀60年代美國106個城市的土地構(gòu)成情況（部分）[12]

表2 日本16個大城市的土地使用狀況（1957）（部分）[13]

表3 加拿大城市土地使用狀況（部分）[14]

表4 主要用地規(guī)劃占城市建設(shè)用地的比例[9][16]

表5 城市公共設(shè)施規(guī)劃用地分項指標（部分）[15]

2.強度比值

“多規(guī)合一”的規(guī)劃改革背景和居住區(qū)規(guī)劃新標準的要求，緊貼改革實情和節(jié)奏，商業(yè)用地最優(yōu)規(guī)模模型的時代特色鮮明；引入時間生活圈概念，從用以城市商業(yè)總規(guī)模（面積，以C 表示）與城市商業(yè)用地總規(guī)模的比值可以得到地塊開發(fā)強度，即容積率（FAR）。因此，獲得城市商業(yè)用地總規(guī)模的關(guān)鍵在于得到C和FAR 兩個指標值。其中，C 可通過人均商業(yè)面積（）和人口規(guī)模獲得。2018 年12 月新實施的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標準GB 50180－2018》中對城市居住區(qū)的界定更加趨于人性化和科學(xué)性，將居住區(qū)以日常生活的步行距離作為標準，分為15 分鐘生活圈居住區(qū)、10 分鐘生活圈居住區(qū)和5 分鐘生活圈居住區(qū)。因此，在依據(jù)此新標準和商務(wù)部《居住區(qū)公建服務(wù)設(shè)施控制指標》進行的研究需要嘗試改革。基于城鄉(xiāng)總體規(guī)劃文本和圖集內(nèi)容，以城市建設(shè)用地平衡表作為測算載體，可知基本條件：城市建設(shè)用地平衡表中的居住用地規(guī)模明確，以時間生活圈居住區(qū)表述的居住用地需要的配套商業(yè)比重如表6，對應(yīng)顯示配套商業(yè)服務(wù)業(yè)建筑面積人均指標。

表6 以時間生活圈居住區(qū)為表述的配套商服建筑面積指標

城市人均商業(yè)面積指標公式：

其中，W1和C1、W2和C2、W3和C3分別對應(yīng)15 分鐘、10 分鐘和5 分鐘生活圈居住區(qū)數(shù)量和居住用地商業(yè)規(guī)模。

參考行業(yè)規(guī)范及各類規(guī)劃文本資料獲知，商業(yè)用地容積率平均值一般在繁華地區(qū)可達3 以上，低密度地區(qū)不低于1，因受到城市規(guī)模、定位、聚集程度等不同因素影響，其均值呈現(xiàn)一種動態(tài)取值。

3.商業(yè)用地最優(yōu)規(guī)模閾值范圍

基于占比衡量和強度比值分析，得到商業(yè)用地最優(yōu)規(guī)模的閾值范圍。

邊界值1：B ＝nZ……，其中Z 為城市建設(shè)用地總規(guī)模。邊界值2：

2 個邊界值對應(yīng)的上限或下限關(guān)系需要具體考慮城市定位、規(guī)模和居住人口規(guī)模、分布等因素，則商業(yè)用地最優(yōu)規(guī)模閾值范圍為：

以此模型指導(dǎo)城鄉(xiāng)商業(yè)用地最優(yōu)規(guī)模的測算。考慮城市等級，模型進一步細化為表7。

表7 不同等級城市的城鄉(xiāng)商業(yè)用地最優(yōu)規(guī)模邊界值

四、結(jié)論：最優(yōu)規(guī)模模型構(gòu)建的改革價值

城鄉(xiāng)商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地及商業(yè)建筑規(guī)模是一個動態(tài)范圍值，極易受到人口規(guī)模和分布等因素影響。不同定位、形態(tài)、區(qū)位和規(guī)模的城市之間也存在著考量的差異，需要區(qū)別對待。因此，該研究具有較大的空間和不確定性。以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為切入點，在城鄉(xiāng)商業(yè)用地規(guī)模測算方面具有創(chuàng)新意義：其一，基于城鄉(xiāng)商業(yè)用地占比和開發(fā)強度比值角度構(gòu)建模型，是遵循專業(yè)基礎(chǔ)為城鄉(xiāng)規(guī)劃提供科學(xué)有效途徑的新舉措；其二，最優(yōu)規(guī)模模型的限定因子較多，如容積率、人均商業(yè)面積、配套指標、用地比重等，這充分體現(xiàn)了規(guī)劃的動態(tài)有機性，避免了靜態(tài)、機械指標對城鄉(xiāng)商業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的不良束縛。供給側(cè)改革是內(nèi)在的結(jié)構(gòu)改革，在規(guī)劃用地角度對土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的編制具有決定性影響，如何抓住這一契機而實現(xiàn)規(guī)劃新發(fā)展是一項重要工程。