奉化“道德庭”調處基層矛盾糾紛的實踐意義

宋良杰

習近平總書記2020年3月在浙江湖州市安吉縣社會矛盾糾紛調處化解中心調研時強調，要完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，讓老百姓遇到問題能有地方“找個說法”，切實把矛盾解決在萌芽狀態、化解在基層。

奉化區委一直致力于社會矛盾糾紛調處多元化解的模式探索和研究，在建立縣、鎮、村級社會矛盾調處化解中心，讓百姓“有地說”的基礎上，發揮“善治”和“德治”的重要作用，讓百姓明白“我什么不能做”，有事兒還有人來“評理裁斷”，真正做到矛盾糾紛不出村、不上交。2014年，奉化在全區推廣以村規民約為核心的“村約民治”。2017年，為彌補“村約民治”的部分缺陷，奉化又開始嘗試推行“道德庭”基層矛盾糾紛調處機制。

所謂“道德庭”就是在村委會設置一定的物理空間（場所），以“村規民約”和道德說理釋懷為核心，引入以鄉紳鄉賢為代表的第三方力量，以村級“執約隊”為調處保障的基層社會矛盾調處軟性化解機制。奉化自探索“道德庭”以來，效果明顯，較為充分地發揮了“德治”在規范人們行為、調節社會關系、凈化社會風氣等方面的作用，增強了人們明廉知恥榮辱意識，弘揚了正能量，降低了基層社會治理成本，實現了和諧人際關系的目的。

奉化推進“道德庭”工作的做法及成效

奉化“道德庭”是以“道德+庭審”化解矛盾糾紛的農村治理模式，突出了村規民約和道德說理雙重作用及儀式感，讓當事人產生敬畏之心，從而更有效地達到調處化解基層矛盾糾紛的目的。奉化“道德庭”有以下幾個特點。

一是屬于黨組織領導下的第三方公益力量。在頂層設計時，其組成人員盡可能回避村干部。“道德庭”由5—7名成員組成，其中設庭長1名。一般要求“道德庭”成員由有威望、有文化、身體健康、熱心公益、處事公正、無私奉獻、群眾認可度高的社會賢達、人大代表、政協委員、退休老干部和德高望重的老人、口碑良好的企業家等組成。“道德庭”成員由鎮（街道）、村（社區）兩級黨組織物色，可以由人民群眾舉薦，也可以作為志愿者進行招募，并須經村（居）民代表會議通過，在全體村（居）民中公開。此程序在制度上認定了“道德庭”的合規性和正當性。在鎮（街道）層面建立“道德庭”成員庫，設立流動“道德庭”。流動“道德庭”由鎮（街道）落實組建，負責在鎮級層面履行“道德庭”職能，同時也為村級“道德庭”建設提供業務支持。

二是厘清了功能定位邊界。在農村，家庭不和、鄰里糾紛等時有發生，通常不好用法律條款來解決。這些雞毛蒜皮的“小事”，如果不解決，既影響鄉風文明，上綱上線還會波及社會穩定。而道德的“柔韌約束力”則是解決這些問題的有力武器。奉化區在設計“道德庭”功能時，明確提出了五個任務：春風化雨，化解矛盾，公正公平解決除必須由法律進行調整范疇之外的各種糾紛；以理服人，對非理性信訪人進行說服勸阻，成為初信初訪的第一道門檻；深入民間，導正人心，通過鮮活案例教育群眾，提振社會正能量；以身率物，力行優秀傳統文化，引領提升群眾道德人文素養；助力公益，引導群眾有序參與社會事務，助推基層各項工作。

三是實現了案件處理流程化。案件處理流程化是“道德庭”走向標準化和可復制的重要環節。根據自愿原則，村（居）民可以向“道德庭”申請案（事）件調解、求助或咨詢。“道德庭”成員開展定期不定期的巡查，對于巡查過程中發現的違反村規民約（社區公約）的問題、苗頭性傾向性問題、群眾信訪或反映強烈的問題及基層組織與群眾之間的矛盾，“道德庭”均可視情主動介入，予以立案。同時，村兩委會可視情將相關案（事）件轉交“道德庭”評議。評議一般在庭長主持下進行，力求注重實質、簡化程序，調處地點放在“道德庭”內，以庭審的威儀感取得最佳的調處效果。此外，“道德庭”也可啟動對村（社區）建設項目、村（社區）干部作風進行評議。評議中綜合運用道德規范、村規民約來判斷是非曲直、利害得失，化解糾紛或給出合理化建議。“道德庭”對評議結果進行跟蹤，監督當事人及時履行義務。對于典型案（事）件，視情公開，張榜公布，由廣大人民群眾進行評判，發揮輿論監督作用。必要時，“道德庭”可將案（事）件提交村民議事廳、村民代表大會評議，有效運用社會輿論評判功能，提高道德力量的約束力。“道德庭”通過積分評議等形式，對村（居）民的遵規守約和道德表現進行記錄評價。同時，廣泛開展“文明家庭”“美德家庭”“最美家庭”“好鄰居”等評選活動，因地制宜實施積分兌換、“紅黃榜”等獎懲措施，將村民的日常表現與集體經濟組織的福利安排掛鉤，努力營造崇德向善的氛圍。為使流程有案可查，各村“道德庭”都會統一制作“道德庭”糾紛調解評議登記本、“道德庭”巡查執約登記本、“道德庭”積分登記本，分別對案（事）件登記、巡查記錄、榜樣引導進行規范。

四是實現了操作手冊標準化。奉化區于2014年建立了“村約民治”基層治理體系，各村均出臺了經村民代表大會審議通過的村規民約，已成為村民的行為準則，大多數條款村民十分熟知。為使“道德庭”庭審工作有更精準的操作準則，奉化區有關部門及時出臺了一項“道德庭”具體評判標準的指導性意見，由各村結合村規民約進行調整細化，使“道德庭”在基層矛盾調處化解中有了明確的評判標準，使工作處于十分主動的地位。

五是空間布置具有鮮明的儀式感。奉化區“道德庭”一般設置在村委會辦公樓里，類似于一個小法庭。再加上村規民約、懲戒舉措、“道德庭”流程等各項規章制度均在庭內上墻，儀式感較強。通過這些莊嚴的儀式和氛圍，培養群眾的敬畏心，讓群眾懂得尊重規則。據了解，只要當事人走進充滿儀式感的“道德庭”接受調處，調處效率就大大提高，而且成功率較高。如奉化大堰鎮設立了鎮級流動“道德庭”1個、村級“道德庭”8個，分別覆蓋后畈、大堰、柏坑、張家、常照、謝界山、西堡岙、石井等村。這幾年來，大堰鎮“道德庭”累計開展義務巡查1652次，發放《行為規范告知書》2100余份，調解各類矛盾糾紛120多起，涉及79戶農戶、184名當事人。全鎮刑事案件發案率、治安案件發案率、矛盾糾紛發生率及旅游投訴率分別下降29%、25%、36%和56%。莼湖鎮自2017年7月以來，已通過“道德庭”平臺累計化解矛盾糾紛187起，解決其他問題25個。解決的糾紛和問題涉及征地、拆遷、損害賠償等重點難點工作中的利益分配問題，實現了法治與家風、鄉風、民風相互結合、相互促進，有力推動了莼湖鄉鎮建設，穩定了社會大局。“道德庭”在“以德治村，將矛盾化解在基層”中發揮了舉足輕重的作用，確保小事不出村、大事不出鎮，已成為村民“講理明理判理”的地方，推動了“德治”體系不斷完善，成為農村民主自治的一道亮麗風景線。

奉化“道德庭”在社會治理效能中的實踐價值

社會治理主體多元化的時代已經到來，治理效能成了重要的評判指標。從管理學角度講，治理效能是指一定的組織或機構在實現既定的治理目標時所顯示的能力和所獲得的治理效率、效益和效果的綜合反映。從實際運營角度講，需要建立起一套暢通訴求、表達渠道的權益保障機制，使群眾有問題能反映、有訴求能解決、有權益能保障，才會形成群眾滿意的社會治理效能，形成低成本、少代價、多成果、高質量的社會治理局面。

奉化區從探索“村約民治”模式雙向契約規范政府和農民的行為，再到“道德庭”治理模式，解決了基層社會矛盾糾紛調處化解中的高成本低效率問題。尤其是“道德庭”模式中引入了公正公平的第三方力量，政府沒有對其進行經費支持，完全以“德治”為有效手段，是低成本高治理效能的生動體現。

如果基層矛盾糾紛調處的每個環節都由政府力量支撐，盡管調處效果不錯，但會使民眾產生依賴心理，弱化了“德治”的特殊作用，治理成本將居高不下。而千百年來根植于中華傳統文化的道德治理，如果運用得當，將是低成本高效能的治理手段。奉化的村規民約加上“道德庭”雙模式運行，讓很多基層矛盾糾紛解決于萌芽階段，和睦了鄰里，穩定了社會。這種基于“德治”“善治”和“禮治”基礎上的基層社會矛盾軟性調處化解機制，真正讓民眾成為矛盾調處化解的主體，并在村一級形成了基層社會矛盾糾紛自動發現、自動調處的高效能機制，真正做到了矛盾不出村、矛盾不上交。

綜上所述，奉化“道德庭”基層社會矛盾糾紛調處化解模式以契約形式規范政府和民眾的行為，引入第三方公益庭審隊伍，以村規民約作為基礎，利用道德的基本準繩和“道德庭”庭審時的依據，由“執約隊”進行若干事項的執行，并以村級“道德庭”為調節主體，鎮級流動“道德庭”為第二級調處保障，讓每個當事人在矛盾糾紛發生時都會掂量所要付出的成本，考慮社會輿論壓力。奉化“道德庭”讓“這么做合不合算”成為基層民眾自發思考的問題，降低了調處成本和政府投入成本，使民眾成為調處主體，是低成本高效能社會治理模式的生動寫照。

（作者單位：奉化區委政法委）

責任編輯：張逸龍