完善平臺反壟斷立法 助力數字經濟發(fā)展

劉繼峰

互聯(lián)網技術的快速進步，大大地促進了互聯(lián)網行業(yè)的發(fā)展，并促進互聯(lián)網產業(yè)轉型。隨著互聯(lián)網產業(yè)對國民經濟發(fā)展的貢獻越來越顯著以及5G帶動的數字化轉型、人工智能等助力，預示著數字經濟時代正在到來。數字經濟中，市場的競爭手段、程度、格局等都發(fā)生了重大變化，包括數字聚合增強、平臺擴展步伐加快、對下游的約束增強等。

數字運營風險需監(jiān)管

互聯(lián)網平臺的基本特性是雙邊市場，運營商提供的服務又構成了擁有多用戶（用戶群）的多邊市場。不論是雙邊市場還是多邊市場都具有低邊際成本、規(guī)模經濟等網絡效應?；ヂ?lián)網的運營模式幾乎是同質的：一方面以免費為基礎為用戶提供服務，另一方面平臺主體通過積累和利用數據帶來增值服務或產品，并通過后續(xù)的服務積累和數量累計不斷擴大數據來維持和提升競爭優(yōu)勢。由此，數據聚合成為所有互聯(lián)網平臺的共同目標，也是平臺價值的體現(xiàn)。

數據聚合有三個基本特征：聚合的資信直接服務于用戶;服務用戶的邊際成本趨近于零;有成本遞減的獲取信息的多邊網絡需求驅動。聚合的過程具有外部性，通常以合同形式為起點。數據的聚合并不是數據的簡單相加，而是數據化合的過程，由此生成的數據價值具有多個層面。單純從基礎數據的量上看，數據越大，數據的價值越大。從聚合后的大數據看，其具有再開發(fā)、創(chuàng)造的價值。由此，從信息到數據再到大數據的過程是價值鏈的形成過程，也是價值再造的過程。

運營關系的數據化意味著競爭的著力點的數據化。按照聚合體的市場范圍不同，可以分為一般聚合和超級聚合。一般聚合是雙邊市場的聚合;超級聚合是三邊市場或多邊市場的聚合。超級聚合的出現(xiàn)至少有三方主體，即用戶、供應商、廣告商。

數據化轉型為消費者帶來了選擇和服務多元化的便利，但數據化轉型（大數據形成）的過程和消費者的提升過程并非正相關關系。同時，大型或超級平臺企業(yè)所獲利潤并非完全來自效率，部分來自于越來越明顯的市場力量或市場力量的濫用。

近五年來，互聯(lián)網領域掀起了跨界經營或并購的熱潮，并進一步凸顯了既有大型互聯(lián)網平臺的市場地位又有市場力量的大型或超級平臺經營中的權力擴張，如提供自身服務、并購潛在的競爭者、限制交易人的選擇自由等，如同一滴水折射出數字經濟中的可能危害的各方主體利益。數字來源于個人信息，數字是企業(yè)的資源，大數據交易涉及國家安全。所以，對數據運營中的危險需要從多個視角進行觀察、介入，并綜合運用多種不同方法進行監(jiān)管。

立法上的積極回應

為了保障互聯(lián)網環(huán)境下良好的競爭生態(tài)，積極關注超級平臺的反競爭效果已經成為主要經濟體的共同立法指向。尤其是近兩年來，除了美國等判例法國家外，其他互聯(lián)網發(fā)達國家（地區(qū)）或相對發(fā)達國家（地區(qū)）的立法者對此都給予高度關注，并積極謀劃規(guī)制數字經濟中涉嫌壟斷的行為。

一些國家以數字為中心單獨立法，并確立了多元化目標，即建立數字立法的目標束——保障信息權、數字資源的競爭防止壟斷、國家安全等。從調整的內容看，從數據基礎到信息的保護，從信息的保護到信息的集合再到數據的保護，然后再到大數據的保護，涵蓋數據獲取、使用、加工、傳輸等諸多環(huán)節(jié)。

有的國家采取針對出現(xiàn)的特定問題進行分項立法的模式，針對數字經濟發(fā)展中已經出現(xiàn)的突出問題進行點對點回應。同時，也為進一步可能出現(xiàn)的壟斷問題留有余地。也許待時機成熟，再制定（整合）統(tǒng)一的、體系化的制度。

還有的國家以反壟斷法為中心授權反壟斷機構進行專業(yè)解釋和靈活認定。授權不僅解決涉嫌壟斷的基礎性問題，在具體措施上也予以授權，包括采取臨時措施，以有效應對可能發(fā)生的反競爭行為。

盡管各國（地區(qū)）立法的形式、方法不同，但立法時間的高度集中、規(guī)制互聯(lián)網壟斷行為態(tài)度之堅定、立法過程的嚴密科學且開放等諸多方面均值得我們關注。

平臺反壟斷的分類監(jiān)管

我國互聯(lián)網行業(yè)的發(fā)展速度有目共睹。20多年的互聯(lián)網產業(yè)發(fā)展，出現(xiàn)了不同于前一階段新的市場結構：大型或超級平臺的逐步形成、數據聚合的明顯加快、并購性擴張加強等。互聯(lián)網行業(yè)經營的公眾性和影響范圍的寬輻射性，要求對一直以來堅持包容審慎的監(jiān)管原則進行適度反思。

數字經濟需要構建新的監(jiān)管原則。

2019年8月國務院發(fā)布了《國務院辦公廳關于促進平臺經濟規(guī)范健康發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確提出要聚焦平臺經濟發(fā)展面臨的突出問題，遵循規(guī)律、順勢而為，加大政策引導、支持和保障力度，創(chuàng)新監(jiān)管理念和方式，落實和完善包容審慎監(jiān)管要求，著力營造公平競爭的市場環(huán)境。為此，適應新環(huán)境的互聯(lián)網運營的監(jiān)管應以“分類監(jiān)管、強監(jiān)管、早監(jiān)管、長監(jiān)管”為指導原則。

平臺反壟斷的“分類監(jiān)管”，在類別上應主要針對大型互聯(lián)網平臺或超級互聯(lián)網平臺。監(jiān)管的目標不是限制其發(fā)展，而是防范和控制其濫用市場支配地位或濫用優(yōu)勢地位，保護消費者利益和中小企業(yè)利益。

立法模式的選擇

選擇什么路徑和模式完善互聯(lián)網反壟斷立法，取決于對數字經濟的本質認識和本國數字經濟的發(fā)展狀況。

從傳統(tǒng)經濟到數字經濟經歷了數字化和數字化轉型兩個過程。本質上，數字化只是傳統(tǒng)商業(yè)活動以數字化的方式存在。但“數字化轉型”是一個新的規(guī)則系統(tǒng)和產業(yè)形式，表現(xiàn)為資源要素已經發(fā)生了重大變化，數字、點擊量成為生產力的核心。在機制上，價格已經不是生產力和生產關系中的決定性因素。數字經濟的主體是數字平臺。在數字環(huán)境中，經營者的主要戰(zhàn)略優(yōu)勢源于數據。數字經濟中的壁壘不單單是技術，甚至可以說不是技術。因為基于信任數字環(huán)境中的所有參與者進行協(xié)作互動，參與者或進入者，不需要重新創(chuàng)建基礎設施，而數字平臺本身就可以成為基礎設施。

在傳統(tǒng)工業(yè)時代，經營者通過增加生產、擴大銷量等手段來完成生產社會化。傳統(tǒng)經濟中的競爭是由效率驅動的，隨著產量的增加，效率降低了每單位產品的成本。在數字經濟時代，經營者是通過增加需求來創(chuàng)造生產的，即依靠網絡效應推動生產經營。這與基于產量增長的效率經濟明顯不同。數字平臺通過提高社交媒體用戶效率、需求聚合、應用程序開發(fā)以及擴展網絡的范圍等，保障給予用戶更優(yōu)惠的交易條件，但前提是兌取比競爭對手更高的“數據”。數據越廣泛，需求與供給的對應越準確。由此，數據規(guī)模越大，平臺的價值越大。

數字經濟的最大特點是網絡效應。網絡效應是隨著網絡節(jié)點數量的增加而增加網絡消費價值的經濟現(xiàn)象。用戶數量的增加和用戶之間的連接數的增加，經營者的優(yōu)勢地位增強。當然，這并不意味著基于生產增長的成本節(jié)約不再重要。只是基于需求上升和以網絡效應形式表現(xiàn)的經濟正成為主要經營要素。

在生物學系統(tǒng)理論中，存在“競爭排斥原理”。這一原理指出，兩個爭奪相同資源的不同物種由于這些物種彼此不同，一個物種會比另一個物種更好地適應現(xiàn)有條件，并且能夠更有效地利用資源。擴大反饋情況下，一方競爭者可能會失去主導地位甚至消失。

上述原理適用于為爭奪相同資源的環(huán)境中。數字市場競爭爭奪的核心是數據。而數據本身的非排他性并不意味著數據無限。同時，空間的虛擬性也不意味著資源無限，因為數據增量受限于時間。

在產業(yè)經濟的理論上，數字經濟生成了一套新的概念和理論，如數字平臺、用戶數、點擊量、經營模式、網絡效應、雙邊或多邊市場等。這些特殊概念和理論決定了需要用特殊的方式、認定標準去解決相關問題。

一般而言，科學的決策過程需要經過發(fā)現(xiàn)問題、確定目標、設計方案、選擇方案、試驗論證、廣泛實施等階段。發(fā)現(xiàn)問題是制度供給的前提條件。如果法律修改是彌補不足，那么，制定決策的目標應定在填補空白的方案設計上。在傳統(tǒng)競爭工具難以直接作用于數字經濟，反壟斷需要更新規(guī)制手段。這種挑戰(zhàn)已超出了原有法律制度的范疇。如果承認數字經濟的上述獨特之處，就應當承認數字經濟中的反壟斷修法是一項填補空白的制度使命。

配合數字經濟反壟斷制度的補白，需要確立新的立法模式。限于我國現(xiàn)有反壟斷機構的資源和一直以來反壟斷機構創(chuàng)設新規(guī)則的經驗，建議在《反壟斷法》中設置一個互聯(lián)網平臺的獨立條款，概括性規(guī)定目前最具危險的壟斷行為。在此基礎上，依據法律實踐經驗再細化具體制度，進而制定專門的平臺反壟斷指南。

為數字經濟的長期發(fā)展保駕護航，未來平臺反壟斷法制的目標和場景是以反壟斷法為基礎和以數字經濟為特別制度的“干-枝”模式。它們共同構成一個體系化的反壟斷法的“多枝樹”，即“主干”清晰，“分枝”指向明確，并且在解釋上“分枝”可以時刻從“主干”中吸取營養(yǎng)。