陜西省實現水土保持率目標值途徑探討

王安娜，張軍政，吳冠宇，楊軍嚴，張發民，白二磊

[1.陜西省水土保持勘測規劃研究所(監測中心)，陜西 西安 710004；2.陜西省水利廳，陜西 西安 710004]

水土保持是生態文明和美麗中國建設的重要內容，水土保持狀況是反映生態系統質量和穩定性的重要指標[1]。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出要科學推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理。陜西是全國水土流失最嚴重、治理任務最重的省份之一。由于陜北、關中、陜南三地自然地理條件、資源環境稟賦、經濟社會發展階段和水土流失治理程度存在較大差異，因此在實現各階段水土保持率目標時，必須因地制宜、宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草、分類施策，按照習近平生態文明思想，堅持“保護優先，綠色發展”理念，人工修復與自然恢復相結合，遵循生態系統內在規律，開展林草植被建設，提高生態系統自我修復能力和穩定性，有針對性地實施水土流失治理和生態修復，在嚴控增量的基礎上，加快消除存量，推動水土流失從減量降級向提質增效轉變[1]，科學制定五年規劃，實現黨中央提出的“到2035年生態環境根本好轉、美麗中國目標基本實現，到本世紀中葉生態文明全面提升”的戰略目標。

1 水土保持率定義

根據《關于開展水土保持率遠期目標值復核工作的通知》(水保規劃便字〔2021〕1號，以下簡稱《通知》)，水土保持率定義為區域內水土保持狀況良好的面積(非水土流失面積)占國土面積的比例，是水土流失預防治理成效和自然稟賦水土保持功能在空間尺度的綜合體現。水土保持率遠期目標是指通過水土流失預防和治理，區域內水土保持狀況良好的面積(非水土流失面積)占國土面積比例的上限，其反映的是符合自然規律并滿足經濟社會發展要求下，水土流失預防和治理應當達到的程度。計算辦法為：水土保持率現狀值=(區域內土壤侵蝕強度輕度以下的現狀國土面積/區域國土面積)×100%；水土保持率遠期目標值=(區域內土壤侵蝕強度輕度以下的國土面積上限/區域國土面積)×100%。

2 影響水土保持率的因素

根據水土保持率定義，各階段水土保持率目標值能否實現，關鍵在于區域內土壤侵蝕強度輕度以下的國土面積能否逐年凈增加。水土流失發生的重要誘因有地面坡度大、土地利用不當、地面植被遭破壞、耕作技術不合理、土質松散、濫伐森林、過度放牧等。影響水土保持率的因素主要有自然因素、人為因素兩大類，其中：自然因素包括天然降雨、土壤可蝕性和地形條件等，人為因素包括不合理的土地利用如陡坡開墾、粗放耕作，以及生產建設項目施工擾動等。

3 陜西省水土保持率及土地利用現狀

3.1 全省及各市水土保持率現狀

根據陜西省2019年水土保持動態監測成果(表1)，全省國土面積205 629.00 km2，其中微度侵蝕面積140 881.04 km2，輕度(含輕度)以上土壤侵蝕面積64 747.96 km2。根據水土保持率定義及計算辦法，陜西省2019年水土保持率為68.51%；按區域分析，2019年各區域水土保持率分別為陜北53.82%、關中78.22%、陜南77.58%；按行政區分析，2019年各市水土保持率分別為西安83.3%、銅川69.4%、寶雞72.3%、咸陽81.6、渭南82.5%、延安50.8%、榆林56.4%、漢中80.9%、安康72.6%、商洛78.9%。

表1 陜西省2019年水土流失動態監測成果

《通知》初步提出陜西省水土保持率遠期目標值(2050年)為79.2%。按此標準，陜西省內西安、咸陽、渭南、漢中等4市提前實現遠期目標值，寶雞、安康、商洛等3市接近遠期目標值，銅川、延安、榆林等3市距遠期目標值尚有不小差距。因此，在編制相關水土保持規劃、安排治理任務及投資計劃時，可結合各地2019年水土保持率，做到分類施策，有針對性地安排投資，“既要謀劃長遠，又要干在當下”。

3.2 全省及各市土地利用現狀

截至2019年，全省土地利用現狀為耕地31 960.64 km2、園地9 599.98 km2、林地127 826.67 km2、草地23 246.33 km2、建設用地7 861.11 km2、交通運輸用地1 705.55 km2、水域及水利設施用地2 110.97 km2、其他用地1 317.75 km2。2019年陜西全省及各市土地利用面積占國土面積比例詳見表2。

表2 2019年陜西省及各市土地利用面積占國土面積比例 %

按土地利用類型分析，耕地占全省國土面積的15.54%，旱地又占耕地的69.37%，特別是銅川、延安、榆林、安康、商洛市耕地幾乎全是旱地，因此加大旱改水力度、提高耕地質量勢在必行。

林地占全省國土面積的62.16%，其中有林地占林地的75.19%，主要分布在氣候條件適宜喬木生長和退耕還林還草力度大的區域。只有榆林市有林地占比明顯偏少(僅為14.34%)，這是因為當地年降雨量不足420 mm，相比喬木，自然氣候條件更適合灌木生長。

草地占全省國土面積的比例不大，僅為11.30%，幾乎全部為荒草地，人工牧草地的種植規模過小，限制了省內舍飼養畜的發展。

建設和交通運輸用地(除采礦用地)占全省國土面積的4.29%，比例較高的有西安13.64%、咸陽10.94%、渭南9.93%，最低的延安為1.8%，說明關中地區城鎮化建設的規模和速度高于其他地區，應加大關中地區的城市水土保持監管和海綿城市建設力度。

4 實現水土保持率目標值途徑

新時期要全面貫徹落實習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的發展理念和在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話精神，以《中共陜西省委關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》為指引，以陜西省水土保持率遠期目標值為導向，結合陜北、關中、陜南的自然氣候與地理環境條件及水土保持率現狀值，有針對性地編制相關水土保持規劃和專題規劃，加大資金投入，在增加輕度以下侵蝕面積的同時，確保現有水土保持面積不反彈，逐步實現2025、2030、2035、2050年水土保持率目標。

4.1 加快制定并實施《陜西省水土保持目標責任考核辦法》

截至2020年底，全國27個省份建立了水土保持目標責任考核評估機制，19個省份開展了省對市縣的目標責任考核工作[2]。陜西是全國少有的幾個至今尚未出臺水土保持目標責任考核辦法的省份之一。因此，盡早制定并實施《陜西省水土保持目標責任考核辦法》、落實各級人民政府水土流失防治責任，就顯得尤為迫切。

4.2 加強規劃的引領作用，完善水土保持投資機制

水土保持規劃及專項規劃要全面落實國家主體功能區和紅線管理要求，明確水土流失預防保護要求，切實做到規劃的引領和頂層謀劃作用。根據各地區水土保持率現狀值、區域自然資源和社會經濟現狀，合理布局重大水土保持生態修復工程，創新水土保持多元化投入機制，統籌推進山水田林湖草沙系統治理、綜合治理，加快構建水土保持高質量發展新格局。

4.3 開展全省水土流失防治區調整與圖斑化管理

根據各市水土保持現狀，重新調整并圖斑化全省水土流失防治區，實現水土流失重點治理區和重點預防保護區的動態管理，并根據年度水土流失動態監測成果進行動態調整，便于有針對性地布設水土流失治理和預防保護措施。對處于重點治理區的，以治理措施為主、保護為輔，在加大水土保持投資力度，以項目帶動治理的同時，加大封禁治理和退耕還林力度；對處于重點預防保護區的，以預防保護措施為主、治理為輔，加大封禁治理、固溝保塬和生態修復，對重點水土流失區域進行“靶向”治理。

4.4 啟動新一輪全省土壤侵蝕模數本底值普查

目前在開展水土保持評價和水土保持工程設計時采用的土壤侵蝕模數本底值，基本上沿用的是1985年由陜西省水土保持局組織匯編的《陜西省縣級水土保持簡要區劃匯編》。經過幾十年的水土流失治理，尤其是實施退耕還林還草后，陜西省的森林覆蓋率由20世紀50年代的13.3%提高到2020年的45%，綠色版圖向北推進400多km[3]，各區域的植被覆蓋率均有大幅度增加，侵蝕模數必將隨之產生顯著變化，因此有必要結合近幾年的水土流失動態監測成果，對全省土壤侵蝕強度及侵蝕模數本底值進行新一輪普查，為推進新時期水土保持工作高質量發展和實現各階段水土保持率目標值提供科學依據。

4.5 調整現有水土流失治理模式，提高治理水平

貫徹新時期水土保持高質量發展戰略，以水土保持率被納入美麗中國建設評估指標體系為契機，緊密結合鄉村振興和美麗中國建設，跳出“重治理輕保護”的固有思維模式，按照“重在保護，要在治理”的新要求，加大現有老舊梯田提質增效和病險淤地壩除險加固、人工種草、農業措施、封禁治理措施比重和水土保持生態清潔小流域建設力度[4]，新修梯田以恢復地表植被、涵養土壤水分和增加耕地儲備為目的[5]，從先受益后保護調整為先保護后受益。從延伸水土保持的生態服務功能出發，以打造鄉村旅游為依托，引導群眾大力發展特色產業+田園經濟+旅游農業，以水土流失治理鞏固脫貧攻堅成果，助推鄉村振興。在強化水土保持生態效益的同時，充分發揮其經濟效益和社會效益，建設天藍水清、山綠地凈、城秀鄉美的生態空間，讓農民群眾有更多的獲得感、幸福感、安全感[6]。

4.6 高質量開展生產建設項目水土保持工作

根據《中共陜西省委關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，陜西將加快西安咸陽一體化發展，促進基礎設施互聯互通，加快西安都市圈建設，促進西安與銅川、渭南、商洛等周邊城市統籌規劃、一體建設、融合發展，加快寶雞副中心城市和漢中區域中心城市建設，培育壯大沿漢江、黃河、長城和包茂高速城鎮帶建設，增加中小城市數量。同時，要推進交通強省建設，完善“米”字形高鐵網，優化提升公路網，加快推進西安至重慶、西安至包頭、西安至十堰高鐵和嵐皋至陜渝界等高速公路建設。健全機場體系，加快西安國際航空樞紐建設，提升支線機場功能，有序建設通用機場。加快大西安軌道交通建設，發展多制式、多層次、一體化城市軌道交通網。

未來5～15年，陜西的城鎮化和基礎設施建設將會在“十三五”的基礎上進一步加快，勢必對土地利用結構產生重大影響，尤其是在短期內有可能提升現有輕度以下國土面積的土壤侵蝕強度，不利于實現2025、2030年短期水土保持率目標。因此，全省要加大對生產建設項目(含城鎮化)的水土保持監督執法力度，加強對生產建設項目水土保持措施治理效果的后評價，確保現有輕度以下的國土面積在基礎設施建設和城鎮化建設完工后2～3年內，可恢復的裸露地表得到有效治理，土壤侵蝕強度不因工程建設而反彈。

生態保護與社會經濟發展是一個相互制約和相互促進的循環過程[7]。生產建設項目水土保持工作也要始終貫徹“堅持生態優先、綠色發展”的理念，嚴格落實水土保持“三同時”制度，實施“水保管家”分類指導機制，將生產建設項目施工期造成的人為水土流失降低到最低程度，助力陜西在城鎮化和基礎設施建設中生態系統的良性發展，實現水土保持與生態文明建設、經濟社會發展的協調統一。

5 水土流失防治措施布局建議

在進行水土流失防治措施布局時，要根據《中國水土保持區劃》和《陜西省水土保持規劃(2016—2030年)》對陜西水土保持功能區的劃分成果，合理布設水土流失防治措施，堅持系統治理、源頭治理、綜合治理、協同治理，因地制宜推進水土保持生態清潔小流域、水土保持田園經濟及生態旅游建設，改善農村人居生態環境，鞏固脫貧攻堅成果，延伸水土保持的生態服務功能，助力鄉村振興和美麗中國建設。

5.1 陜北地區水土流失治理措施布局

陜北地區榆林、延安兩市2019年水土保持率僅為56.41%和50.83%，這與兩市自然氣候條件(降雨量等)和植被蓋度有很大的關系。根據李淼等[8-12]的研究成果，陜北地區要充分考慮區域水資源的時空分布和承載能力，堅持以水而定、量水而行、宜綠則綠、宜荒則荒，科學恢復地表植被。

針對位于陜北地區的榆林、延安兩市降雨量偏少、梯田占耕地比例不高的現狀，建議對6°～15°的坡耕地(榆林約1 654.67 km2，延安約674.00 km2)適度實施坡耕地水土流失綜合治理，對15°以上的坡耕地(榆林約834.13 km2，延安約297.47 km2)實施退耕還林還草和封禁治理。同時，根據《陜西省黃河流域旱作梯田需求目標分析》，陜北地區尚有288.20 km2(榆林115.60 km2，延安172.60 km2)老舊梯田需要改造。由于梯田地埂一般在10年后會變平，失去保水保土的作用[13]，因此在新修梯田的同時，應加大對老舊梯田的提質增效，向現有旱作梯田要效益，同時結合淤地壩蓄水運行，配套田間生產道路、排灌渠系和蓄水池、水窖等小型水利水保工程，實施旱改水工程。對于陜北地區來說，提升現有梯田的質量和單產比新修旱作梯田更為迫切。

在實施坡耕地水土流失綜合治理時，應根據村民對糧食和經濟作物的種植需要，分類施策：對臨近村莊的，可大力發展具有地方特色的涉農產業，如以“梯田+地膜+雜糧”為主的治理模式；對距離村莊較遠的坡耕地，有土地流轉需求的，可實施以“梯田+土地流轉”為主的治理模式，實現水土保持與農民增收的雙贏；對遠離村莊的坡耕地，可實施對地表擾動小的整地方式，以恢復灌草植被為主，低密度造林育林，喬灌草結合，提升牧草地占比，加大封禁保護力度，實現自然修復。同時，還要大力發展設施養殖，提升畜牧業占比。

此外，陜北地區要以黃河流域高標準淤地壩建設為契機，加快水土保持生態清潔小流域建設力度。根據《陜西省黃河流域淤地壩建設需求目標分析報告》，省內黃河流域淤地壩建設需求和規模為：榆林市可新建淤地壩25 769座，延安市可新建淤地壩8 817座。但同時，陜北地區有病險淤地壩6 234座，其中榆林5 672座、延安562座，在超標準高強度暴雨條件下有發生水毀的可能，急需進行除險加固。周建軍[14]研究認為，我國現有淤地壩設計標準普遍偏低，受全球氣候變暖和極端暴雨天氣影響，淤地壩庫區泥沙或是未來難以承受之重。總之，在大規模建設旱作梯田和淤地壩的過程中，要認真貫徹習近平總書記關于黃河流域生態保護和高質量發展重要講話精神，即“有條件的地方大力建設旱作梯田和淤地壩等，有的地方則要以自然恢復為主，減少人為干擾”“更加注重保護和治理的系統性、整體性、協同性，不能犯急躁病、大干快上”。

5.2 關中地區水土流失治理措施布局

截至2019年，關中地區5市中，西安、咸陽、渭南水土保持率均超過80%，已提前實現遠期目標值，而銅川、寶雞兩市尚未達標。

隨著西咸一體化、富閻一體化和西安一小時都市圈、寶雞副中心城市建設發展，關中地區基礎設施建設速度將加快，將來5～15年甚至20年將有大面積的土地轉為建設用地。因此，建議秦嶺北麓沿線各縣區以自然修復為主，加大保護力度；咸陽南5縣區、楊陵區、西安市，以及渭南市富平縣、臨渭區，以固溝保塬、溝頭防護為治理重點；寶雞市渭河以北各縣區、咸陽市北5縣、銅川市，以及渭南市白水縣、澄城縣、合陽縣、韓城市等，以小流域綜合治理為抓手，重點開展水土保持清潔小流域、水土保持科技示范園建設，著力打造水土保持科技示范和教育基地；銅川、寶雞和渭南大力實施“旱改水”工程，提高現有耕地灌溉保證率和單產；此外，對與西安接壤、屬于大西安都市圈建設范圍的相關市縣，要加大城市水土保持監管力度，強化海綿城市建設要求，加強對城市渣土消納場的監管，提高消納場渣土的綜合利用率及整治水平，確保消納場不發生人為水土流失災害。

5.3 陜南地區水土流失治理措施布局

陜南地區漢中、安康、商洛3市2019年水土保持率均接近遠期目標值。陜南地處南水北調中線工程和引漢濟渭工程的重要水源地。根據《陜西省秦嶺水土保持專項規劃》，近30年來，在國家重點項目“長治”和“丹治”工程支撐下，陜南地區水土保持工作取得了顯著成效，截至2019年末，共治理水土流失面積1.94萬km2，但區域內水土流失問題尚未得到徹底解決，依然存在坡耕地水土流失嚴重、農業生產條件差、農村經濟發展水平較低、人居環境較差、面源污染問題突出、人為水土流失嚴重等諸多問題。作為國家和陜西省的重要水源地，陜南地區的水土保持工作還需進一步加強。

因此，在水土流失措施布局上，要以維護區域水源涵養、水土保持、生態屏障功能為宗旨，加強主要江河源頭、主要水源地水源涵養區的預防保護，大力推進淺山地帶及其他水土流失嚴重區域的水土流失綜合防治，加大對各類生產建設項目的監管力度，減少人為水土流失。在治理模式上，要堅持山水林田湖草系統治理理念，充分利用本區域水資源條件，把“旱改水”和水土保持生態清潔小流域建設與農村人居環境整治、美麗鄉村建設有機結合起來，加大以“梯田+田園經濟+生態旅游”為模式的小流域治理投資力度，把陜南地區建設成西安的后花園。

6 結 語

陜西省新時期水土流失治理要以實現2025、2030、2035、2050年水土保持率目標為導向，針對各區域水土流失現狀、自然地理條件、國土空間規劃、經濟社會發展趨勢，充分拓展水土保持的生態服務功能，堅持“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖草是生命共同體”等發展理念，以鄉村振興和美麗中國建設為切入點，通過實施淤地壩新建和除險加固、坡耕地綜合治理、旱作梯田“旱改水”工程、水土保持清潔小流域建設、水土保持科技示范園建設等工程，在提升水土保持功能和生態服務價值的同時，進一步鞏固扶貧攻堅成果，實現社會經濟的持續增長、水土流失狀況持續好轉、生態環境整體向好進一步穩固，進而實現水土流失面積和強度的雙下降，如期實現各階段水土保持率目標值。