一體化發展視閾下長三角財政環保支出效率研究

張 婕，高晨鈺

（河海大學a.商學院；b.沿海開發與保護協同創新中心，江蘇 南京211100）

一、引言

城市集群推動區域經濟一體化發展，而在一體化發展視閾下城市群對財政支出效率和環境保護效果具有特殊作用。中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。高質量發展的一個重要內涵是綠色發展，即兼顧經濟發展與環境保護。財政環保支出是政府干預經濟增長與環境保護的重要手段之一。近年來，中國財政環境保護支出預算總量處于上升的狀態，2018年財政環境保護支出預算為6 297.61億元，在2007年的基礎上擴大了近6.4倍（1）。然而，財政環保支出占政府財政支出預算總額的比重僅為2.8%左右，并且政府在環保領域多是“環境問題導向”的應急投資（姜楠，2018）［1］，缺少持續穩定的輸出，財政環保支出是否實現經濟績效和生態效率的雙贏還需要進一步研究。城市群是在中國產業化和城鎮化進程中，完成資源優化配置，實現自身發展和城市間經濟聚集效應的城市—區域系統，是研究區域經濟一體化中環境資源承載能力的關鍵區域。中國長江三角洲城市群（簡稱長三角城市群）位于“一帶一路”和長江經濟帶的交匯處，在一體化發展戰略下，生態綠色一體化要求環境保護與經濟建設高效協同發展，其具有典型代表意義。2018年，長三角城市群開啟了一體化和高質量雙循環發展的戰略新階段，區域生產總值達到211 500億元，占全國GDP比重的23%左右；同時加大財政環保支出力度，持續加強城市間生態環境聯防聯治等項目的緊密合作，旨在提升城市群“1+1>2”的同城化效應。與其他世界級城市群相比，長三角省際城市間綠色經濟水平仍存在差異（張婕等，2020）［2］。雖然財政環保支出規模不斷增加，但是財政環保支出在長三角發展中是否存在資金配置不合理、使用與管理效率低下問題？是否起到均衡經濟與環境的調節作用？基于此，測算長三角城市群的財政保護支出效率，并提出提高效率的可操作性對策建議，對于探索促進區域經濟綠色協調發展的新方式，共建綠色美麗長三角，具有一定的借鑒意義。

二、文獻綜述

財政環保支出是財政資金用于環境保護等方面的支出，具有一定的工業技術效應（原毅軍和孔繁彬，2015）［3］和環保治理效應（Ercolano和Romano，2018）［4］。政府環境偏好可以促進財政環保支出對社會資本的引致效應（田淑英等，2016）［5］，開放經濟和財政自主度影響財政環保支出的污染減排效應（朱小會和陸遠權，2017；張平淡，2018）［6-7］。環境績效作為衡量財政環保支出的效果指標，具有空間外溢性和區域集聚效應（Costantini等，2013）［8］。基于環境績效的外溢性特征，政府財政環保支出存在路徑模仿的策略互動機制（張彩云等，2018）［9］。對外開放和財政分權不直接影響政府環境支出的“逐底競爭”策略互動（曹鴻杰等，2020）［10］。

國內外學者已經測算了各國的財政支出效率，并指出該效率存在顯著地區差異和經濟效益（Worthington，2000；Afonso和Fernandes，2007；唐齊鳴和王彪，2012；Chan等，2017）［11-14］。醫療衛生（Gupta和Verhoeven，2001）［15］、公共物品（Bardhan，2002）［16］、支 農（方 鴻，2011）［17］、教 育（程 侃，2013）［18］等領域的財政支出效率也受到諸多學者的關注。財政環保支出效率是財政支出的諸多效率之一，黃國慶（2011）運用DEA-SBM模型測算中國30個省份的地方政府環境保護支出效率，發現東部地區的效率普遍高于中西部地區［19］。潘孝珍（2013）指出，中國在政府績效考核時要注重環境保護支出的規模和效率［20］。朱浩等（2014）認為，各省份環境保護財政支出普遍存在技術無效率現象，并考察經濟分權、政治集權的制約影響［21］。還有部分學者詳細分析了財政環保支出效率的時空分布特征（楊陳和陳慶海，2017；Zhang等，2019）［22-23］，以及具體行業或省份的環境能源效率、財政環保支出效率（Al-Refaie等，2016；王謙和于楠楠，2020）［24-25］。

總體來看，已有研究重在財政環保支出效應、策略互動機制以及整體財政支出效率等方面，具體到財政環保支出效率測算時，多在中國省級層面展開，詳細分析效率在省級區域間的時空分布以及影響因素，還沒有形成對某一特定城市群的環保支持效率的專門研究。城市群作為特殊區域經濟載體，地理位置相近城市的財政政策在經濟發展與環境保護方面相互影響，測算城市群財政環保支出效率，可以為經濟發展、環境保護等政策與制度提供理論依據。長三角城市群是國家重點戰略支持區域，財政環保支出政策具有一定的示范效應。因此，本文在高質量發展背景下，依據城市群一體化發展視角，以長三角中心區域的26個地級及以上城市為研究對象，測算財政環保支出效率；從時間維度、空間維度以及效率分解等方面進行立體化的綜合分析，并在此基礎上提出提高長三角城市群財政環保資金效率的對策建議，為其他城市群高質量發展提供理論基礎與經驗借鑒。

三、研究對象和方法

（一）研究對象

長三角城市群的經濟發展與環境保護在我國高質量發展道路上起到示范和引領作用。經濟發展方面，2018年城市群地區生產總值比2007年擴大3.3倍，力求經濟增長由要素驅動向創新驅動轉變（陳清萍，2020）［26］；產業結構轉型升級方面，總體呈現由“二三一”變為“三二一”的趨勢，具體見表1所列。

表1 長三角三省一市及區域產業結構變化情況 單位：%

相較2007年，2018年南京、蘇州、杭州、合肥四個關鍵城市的第三產業比重分別增長26%、42%、38%、31%。城市群多中心城市和外向型經濟特征逐步顯現。杭州、南京、蘇州、寧波、合肥等核心城市的生產總值與中心城市上海的差距逐步縮小；各城市積極發展戰略性新興產業和現代服務業，形成蘇皖合作示范區、皖江城市帶承接產業轉移示范區、蘇滁現代產業園等產業聚集地。

環境保護方面，政府用于節能環保領域的支出規模不斷增加，2007—2018年擴大近7倍，廢水、二氧化硫、煙粉塵等污染物排放總量呈下降趨勢。與京津冀城市群相比，兩個城市群的占地面積相近，但長三角城市群的財政環保支出占財政總支出比重始終不到3%，與京津冀城市群的差距較大，并且增長幅度較小，如圖1所示。

圖1 長三角城市群與京津冀城市群的財政環保支出所占比重

《長三角高質量發展指數報告（2019）》公布，長三角城市群擴大至三省一市41個城市。根據投入、產出指標可獲得數據的完整性，確定本文以上海、南京、無錫、常州、蘇州、南通、揚州、鎮江、鹽城、泰州、杭州、寧波、溫州、湖州、嘉興、紹興、金華、舟山、臺州、合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、滁州、池州、宣城等26個城市為研究對象，以2007—2018年為樣本區間，測算長三角城市群的財政環保支出效率。

（二）模型與變量選擇

測算長三角城市群財政環保支出效率的目的是探討如何在有限的政府財政環保資金條件下，提高環保支出效率，實現區域一體化發展戰略。產出中存在廢水和廢氣排放等非期望產出，因此，選擇產出角度下的超效率SBM模型。

假設測量N個決策單元（DMU）的財政環保支出效率，第j組DMU記作DMUj（j=1，2，…，N，且j=k），每個DMU有M種類型的投入變量，記作每個DMU有T種產出，其中，第r種期望產出記作y rj（r=1，2，…，T1），第t種非期望產出記作b tj（t=1，2，…，T2），則非期望產出的超效率SBM模型為：

為測算財政環保支出效率，有關學者從不同視角構建了相應的投入產出指標（孫開和孫琳，2016；劉志窮和李嵐，2018；高涓和喬桂明，2019）［27-29］。投入指標主要有地方政府財政環保支出、節能環保支出比率等；針對特定的研究背景和研究對象，按照財政環保資金的利用情況，產出指標分為城鎮減排能力（城市污水日處理能力、生活垃圾清運量）、環境污染治理（不同污染物去除量或利用率）、生態保護質量（建成區綠地覆蓋率、自然保護區面積、PM2.5）等方面。實施長三角一體化發展戰略，對城市群的經濟發展、城鎮化水平和產業優化提出更高要求，工業能耗不可避免地會排放污染物并影響環境。因此，參考有關學者構建的指標，并根據數據可獲得性，得到投入產出變量和描述性統計結果見表2所列。為消除價格因素的影響，以2007年為基期，調整地區生產總值和地方環境保護財政支出。

表2 投入、產出變量及描述性統計

（三）數據來源

本文投入指標數據來源于2007—2018年26個城市統計年鑒，產出指標數據從各城市和省級統計年鑒、國民經濟和社會發展統計公報、省級環境公報、《中國城市統計年鑒》《中國環境統計年鑒》中手工收集并匯總。

四、效率測算結果及分析

（一）財政環保支出效率時間維度分析

運用MaxDEA7.13軟件，對2007—2018年長三角城市群26個城市、三省一市和整體區域的財政環保支出效率進行測算，結果見表3所列。

表3 2007—2018年長三角26個城市的財政環保支出效率

從測算結果來看，2007—2018年各城市的財政環保支出效率均處于不斷波動狀態，上海和溫州完全有效。在國家戰略指引下，長三角城市群的財政環保支出效率可以分為三個時間段。

（1）2007—2010年，江浙滬地區財政環保支出效率總體呈下降趨勢。上海、無錫、常州、蘇州、泰州、金華的財政環保支出效率持續下降，安徽省城市財政環保支出效率呈現較大波動。黨的十七大報告提出將生態環境良好的國家作為全面建設小康社會的重要目標之一，但由于政策實施效果的滯后，2007—2009年，南京都市圈（南京、揚州、鎮江、馬鞍山）的財政環保支出效率下降。2009年，南京都市圈的對外開放程度降低，規模以上工業企業數量增長超過20%，但規模以上工業總產值增長較慢，財政環保支出效率下降幅度明顯。2007—2009年，湖州、嘉興、紹興、舟山、臺州的財政環保支出效率下降，2008年湖州、金華以及2009年紹興的下降程度超過20%，可能與浙江省對外開放程度降低有關。

（2）2011—2016年，財政環保支出效率不斷波動。2011年，上海的財政環保支出效率上升，帶動周圍位于沿江發展軸（蘇州、無錫、常州、揚州）、寧杭甬發展軸（湖州、杭州、紹興）、沿海發展軸（寧波和舟山）城市的效率值增加。受國際經濟形勢動蕩的影響，2012年，上海和安徽的財政環保支出效率下降，上述三條發展軸的財政環保支出效率上升變緩。2013年，進出口總額幾乎沒有增長，對外開放程度降低，80%城市的財政環保支出效率下降，其中，銅陵的工業發展拉動經濟增長9.1個百分點，池州的規模以上重工業增加值上漲19%，可能導致兩個地區財政環保支出效率下降15%左右。十八大報告提出“建設美麗中國”，生態文明建設被寫入國家五年規劃，提倡抑制高耗能產業過快增長，控制重點行業污染，因此，2015年各城市的財政環保支出效率逐漸好轉，到2016年70%的城市呈現上升趨勢。

（3）2017—2018年，80%城市的財政環保支出效率呈下降趨勢。該變化可能與2017年長三角注重新舊動能協同發展有關，工業投入增長8.1%（朱玲燕和吳驥，2018）［30］，第二產業平均增速為7.4%，工業化水平影響財政環保支出效率。2017年，銅陵工業技改投資增長28%，紹興外商投資減少，兩地財政環保支出的下降程度超過30%；臺州的工業污染治理投資額降低近70%，治理項目減少，影響環境規制水平，財政環保支出效率下降26.5%；湖州、舟山的第二產業投資規模擴大，南通、蘇州、合肥的地方支柱產業和新興產業增加較快，財政環保支出效率下降較快。

由圖2可知，長三角區域的財政環保支出效率均值為0.7，城市功能分工較為分散，產業布局具有同質化，間接影響三省一市的財政環保支出效率。上海市財政環保支出效率最高；浙江省和江蘇省的效率值、時間變動趨勢與長三角區域相近；安徽省仍屬于依靠加速工業化進程來拉動經濟的階段，制造業和新興產業具有后發優勢，所需環保資金較多，相關環保技術還沒有跟上，導致財政環保支出效率的均值低于0.6。可見城市群建設推動產業結構調整，不同省份的環境污染產生差異，同時由于環保技術等原因，導致財政環保支出效率的不同（盧洪友和張奔，2020）［31］。

圖2 2007—2018年長三角三省一市及區域財政環保支出效率

（二）長三角城市群財政環保支出效率的空間維度分析

考慮各城市之間存在產業結構、經濟規模、地理位置等天然異質性差異（張斌等，2020）［32］，不同城市的財政環保支出情況不同，因而比較相似財政環保支出規模下不同城市的效率值，能相對公正地將財政環保支出效率分類，從而為效率較低的城市提供參照對象，實現高度同城化和一體化。長三角城市單位地區生產總值的環境保護財政支出和財政環保支出效率呈小幅度波動的趨勢，因此，以兩者均值作為兩個維度，運用Matlab R2016a軟件，利用層次聚類法，得到聚類譜系如圖3所示，并將投入指標和財政環保支出效率相近的城市合并，共分為九類，如圖4所示。

圖3 長三角聚類譜系

圖4 長三角聚類分組情況

（1）財政環保支出效率均值服從正態分布。財政環保支出效率高的城市為上海、溫州、臺州、合肥，位于生態效益的第一陣營。財政環保支出效率為中等的城市占70%，包括蘇南地區、東部沿海地區（南通、寧波、舟山）、浙江北部地區（杭州、紹興、嘉興、金華、湖州）和安徽省的銅陵、宣城、滁州。沿江廊道（馬鞍山、無錫、蕪湖、池州）的財政環保支出效率均值較低，位于圖4中的第三行。其中，馬鞍山發展經濟的主要來源是鋼鐵行業，單位地區生產總值的能耗呈下降趨勢，但在長三角城市中最高［33］，并且遠高于國際先進標準；無錫、蕪湖、池州的金屬及非金屬冶煉加工、汽車制造等新材料產業逐漸成為優勢產業，城市化和工業化的進展速度影響財政環保支出效率水平。

（2）中等財政環保支出效率的城市以上海為中心分布，呈現線狀延伸的特點。三條線狀延伸的路線包括舟山—寧波—紹興—杭州、蘇州—常州—南京、嘉興—湖州—宣城—銅陵。其中，南京、蘇州、杭州作為長三角區域的重要城市，擁有大量資本、科技、外貿等資源和政策支持，人口密度與中心城市上海差距較大，尤其是杭州，其人口密度始終不足上海市的1/6，財政環保支出效率沒有達到高水平，財政環保支出所帶來的治理效果有待提高。

（3）單位地區生產總值的環境保護財政支出呈現由東至西逐漸上升的趨勢，可能受經濟發展、對外開放程度、產業結構的影響。上海、南通、寧波、舟山、溫州利用東部沿海城市的地理優勢，吸引外商投資，第三產業發展程度較高，推動經濟快速發展。投入指標為中等水平的城市大體呈現“人”字形分布，包括蘇南地區、蘇中地區、滬昆發展軸（嘉興、金華）和蕪湖。安徽省擁有較為豐富的能源礦產資源，但受大城市的經濟輻射較弱，地區生產總值僅占長三角城市群的9%。湖州和滁州發展輕工業，宣城和銅陵加快新材料等戰略性新興產業的聚集，經濟社會發展不夠充分，單位地區生產總值的環境保護財政支出較高。

（三）財政環保支出效率分解分析

將長三角區域的財政環保支出效率均值分解為規模效率（SE）和純技術效率（PTE）。上海市的SE和PTE最高，安徽省最低，與財政環保支出效率情況一致，江蘇省、浙江省的SE和PTE差距很小，相差1%。三省一市的SE近似，財政環保支出效率產生差異主要由PTE導致，具體如圖5所示。

圖5 財政環保支出效率分解情況

將26個城市的財政環保支出效率進行分解，發現長三角區域達到純技術有效的城市普遍多于規模有效，其中，浙江省達到規模有效和純技術有效的城市個數最多。2017年的純技術有效城市數量驟減，傳統工業產業升級，需要合理調整環境保護資金配置結構，具體情況見表4所列。

表4 2007—2018年長三角規模有效和純技術有效的城市數

針對2016—2017年財政環保支出效率進行分解，得到SE與PTE，財政環保支出效率明顯下降的城市如圖6所示。2016—2017年，蘇州、湖州、銅陵SE分別下降16%、23%、31%，導致財政環保支出效率下降，資金配置偏離最優規模；舟山和合肥的PTE下降20%左右，紹興和臺州下降28.5%，南通下降程度最大，超過40%。表明這些城市環保資金調動和管理水平有待提高，可以擴大科技在環保領域的創新應用。

圖6 2016—2017年部分城市財政環保支出效率分解情況

上述城市的松弛變量調整情況見表5所列，2017年，江蘇省規模以上工業企業新產品產值大幅上升21%，浙江省傳統工業產業利潤增長較快，這可能導致工業固體廢物綜合利用率、工業二氧化硫的排放沒有達成最優；安徽省鋼鐵煤礦產業實現產能目標，影響合肥的工業固體廢物綜合利用率和銅陵的污染物排放，與最優效率下的差距超過10個百分點，需要適當縮減規模，緩解資源浪費現象。

表5 2017年部分城市松弛變量調整情況

五、結論與建議

（一）研究結論

本文分析了我國長三角區域城市群經濟發展與財政保護支出的現狀，運用非期望產出的超效率SBM模型，測算了26個城市2007—2018年財政環保支出效率，并進一步從時間維度、空間維度、效率分解等三個方面進一步展開研究，得到結論如下：

（1）從時間維度來看，受經濟發展、對外開放程度、工業化水平、產業結構、環境規制等多方面影響，各城市財政環保支出效率在三個時間段呈現不同特點的變化趨勢。2007—2010年，蘇浙滬地區財政環保支出效率總體呈下降趨勢，上海、無錫、常州、蘇州、泰州、金華的效率持續下降；2011—2016年，各城市的財政環保支出效率不斷波動，銅陵和池州波動較為明顯；2017—2018年，長三角注重新舊動能協同發展，80%城市的財政環保支出效率呈下降趨勢，例如南通、湖州、紹興、合肥。

（2）從空間維度來看，26個城市分成了9類，財政環保支出效率均值服從正態分布。中等財政環保支出效率的城市位于杭州灣和太湖周邊，呈現以上海為中心的線狀延伸（舟山—寧波—紹興—杭州、蘇州—常州—南京、嘉興—湖州—宣城—銅陵），南京、杭州、蘇州沒有充分發揮重點城市的積極示范作用。單位地區生產總值的環境保護財政支出呈現由沿海到內陸逐漸上升的趨勢，投入指標為中等水平的城市大體呈現“人”字形分布，安徽省經濟社會發展不夠充分，單位地區生產總值的環境保護財政支出較高。

（3）從效率分解來看，長三角城市群財政環保支出效率產生差異的原因主要由純技術效率導致。2017年，傳統工業產業升級，純技術有效城市數量明顯減少，財政環保支出效率降低，其中，銅陵和紹興下降32%，蘇州、湖州、舟山、合肥、臺州、南通下降超過20個百分點，銅陵、蘇州、湖州主要受規模效率影響，紹興、舟山、合肥、臺州、南通受純技術效率影響。

（二）對策建議

鑒于以上分析結論，本文從城市要素流動、都市圈產業交叉以及區域資金調控三個方面，在一體化發展視閾下，提出提高城市群財政環保支出效率的對策建議：

（1）利用城市功能和長板，實現跨城資源要素的一體化。因地制宜，融合不同城市的工業基礎、自然和人力資源、科技創新水平、港口貿易活動、消費市場等長板。長三角區域的西南部城市可以為經濟實力、市場活力較強的主干城市提供成本較為低廉的原材料，汲取其人力資源和新技術水平，開發核心城市的輻射帶動能力。提高環保準入門檻，引導沿海城市將高質量的外商投資轉向環境基礎設施建設和環保技術研發，加速中部城市和內陸城市的新興工業化發展。推動地方政府在環保領域中物料、信息、資金、人才的雙向高效聯動和循環，實現區域間城市功能互補和要素一體化，提升高耗能低產出城市的財政環保支出效率。

（2）融合科創鏈、產業鏈和生態鏈，加速特色產業交叉的一體化。以次中心城市向外離散，充分利用五大都市圈的區位優勢和特色產業。發展上海與蘇錫常都市圈的智能裝備制造和新材料產業，逐步形成先進制造業聚集區；聚焦南京和合肥都市圈在化工、汽車、鋼鐵領域的新能源產業，加快滬蘇、寧馬等合作區的產城融合，依托長江生態廊道，承東啟西，控制工業污染物的排放水平；整合杭州都市圈和寧波都市圈的信息技術和港口貿易，為新興節能環保產業創造良好的營商環境和引資平臺，治理太湖、杭州灣等水體污染。在補鏈強鏈的同時，加強生態環境聯防聯控協調機制，推動城市群綠色同城化進程，逐漸形成面狀輻射的“中心—新城—周邊”生態格局。

（3）加強政府間交流與合作，完善區域資金監管機制的一體化。開展有關財政環保資金管理的大數據信息交流平臺，將財政環保資金管理納入政府績效的評價范圍，公開披露環保資金的使用情況和效率，適時調整財政環保資金規模，打破政府聯合治理的行政壁壘，加強不同城市的交流與合作，同時增強上級政府和城市群對環保資金的監督力度，明確環保資金的流動路徑是否安全有效，提高環境治理的透明度，避免環保資金的“面子工程”，將“問題導向”轉變為“目標導向”，探索長三角城市群資金監管機制的合作化、一體化。

注釋：

（1）2007年，中國在財政收支分類改革中新設“211環境保護”類級支出，包括10款46項。2011年，“211環境保護”類級支出正式更名為“211節能環保”，為支出的功能更準確地指明了方向。