收費公路PPP項目最低需求分析

李燕鴻，邢麗文，寇吉漢

(四川省川交公路工程咨詢有限公司，成都 610041)

0 引言

近年來，隨著國家投資和財稅體制改革的推進，交通運輸部在收費公路領域推廣PPP模式，即社會資本按照市場化原則出資，獨資或與政府指定機構共同成立項目公司，通過特許經營等方式，參與收費公路的投資、建設、運營和維護。

收費公路PPP項目的回報機制主要有“使用者付費”和“可行性缺口補助”兩種方式。使用者付費模式下，社會資本的回報主要來源于收費收入，政府不承擔運營補貼支出責任，適用于財務效益較好的收費公路項目；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任，通過授予特許經營權、合理定價、財政補貼等事先約定的收益規則，使社會資本方獲得合理回報，適用于財務效益相對較差的收費公路項目[1]。

1 最低需求的提出

收費公路主要包括高速公路和一級公路，以高速公路為主體，提供高效快捷的運輸服務。經過多年的建設，收費公路骨架體系已基本形成，為全國社會、經濟形態合理布局提供了支撐，但仍存在部分區域覆蓋不完善，部分通道通行能力不足等問題。隨著《交通強國建設綱要》的印發，建設人民滿意、保障有力、世界前列的交通強國目標的提出，各省市相應調整了交通規劃或高速公路網規劃，快速網、干線網、基礎網里程均有不同程度的增加，從而導致收費公路規劃里程有所提高。

早期通車的收費公路，由于主要連通大中城市、主要經濟區、重要的交通樞紐，工程造價較低，因此財務效益普遍較好，具有較強的投資吸引力。而后期規劃建設的收費公路，多從路網加密、提高路網覆蓋能力、重要道路擴容等方面進行考慮，加之征拆費用、人工及材料等單價的普遍提高，導致工程造價大幅度增加，財務效益相對較差。對于財務效益相對較差的收費公路項目，使社會資本方獲得合理回報，即社會資本出資的資本金內部收益率達到合理值，是加快項目落地、保證基礎設施有效供給的關鍵所在,而使資本金內部收益率達到合理值對應的最低回報即為最低需求。

2 最低需求的表現形式

收費公路PPP項目最低需求主要有兩種表現形式，即最低需求對應的最低需求收入和最低需求交通量，本文從四個方面對兩種表現形式進行對比分析。

2.1 數值的直觀性

收入直接決定項目財務效益。采用最低需求收入表示最低需求較為直觀，其值等于財政補貼與預測收費收入(其他收入較小，暫不考慮)之和；采用最低需求交通量，則需要乘以收費里程、收費交通量比例、收費天數得到收費收入。

2.2 計量的準確性

招商階段的交通量預測，是根據《公路工程技術標準》(JTG B01-2014)，按載質量確定車型分類及確定折算系數，即客車劃分為小客、大客，貨車劃分為小貨、中貨、大貨和特大貨。而實際的收費公路客車劃分為一至四類，貨車按軸數劃分為二軸至六軸及以上。招商階段預測的小客車對應收費車型的一、二類客車，大客車對應三、四類客車。小貨、中貨、大貨及特大貨與收費車型分類軸數無一一對應關系。

由交通量預測值推算出各種收費車型的絕對數，是招商階段預測收費收入的關鍵。通常將交通量折算數(pcu/d)轉換成交通量絕對數(veh/d)，再根據各收費車型所占比例得到各種收費車型的絕對數，以計算收費收入。各收費車型所占比例主要參考調查車輛額定座位或載質量、區域收費公路車型比例統計數據確定，預測的收費車型比例與實際收費車型比例有一定的偏差。

交通量預測車型分類與實際收費車型分類的不一致性，導致即使在預測交通量與實際交通量數值相同的情況下，預測收費收入與實際收費收入仍存在差異。因此，最低需求收入計量更為準確。

2.3 影響因素涵蓋的全面性

根據《收費公路管理條例(修訂草案征求意見稿)》，收費公路可以根據車輛類型、通行路段、通行時段、支付方式、路況水平、服務質量、交通流量等因素實行差異化收費，鼓勵建立收費公路收費標準動態評估調整機制。

收費公路的收費期最長可達30年，存在收費標準調整的可能性，最低需求交通量未考慮此項因素。若收費標準提高，而最低需求交通量不變，則項目的實際盈利能力遠大于招商階段測算的合理利潤，給政府財政帶來隱形風險。

2.4 時間價值體現的充分性

招商階段招標文件中關于工程規模、投資總額、財務盈利分析等資料，來源于批復(或核準)后的可行性研究報告(或項目申請報告)。由于交通量預測、投資估算、收費標準受多方面因素的影響，收費收入和項目財務效益具有不確定性，與項目實際運營情況存在差異[2]。為減小收費期財務核算工作量，可每5年或10年進行一次中期評估，在核算時采用適當的折現率對最低需求收入進行折算，以充分體現資金的時間價值。

與最低需求交通量相比，最低需求收入具有直觀性、準確性、影響因素涵蓋全面性、時間價值體現充分性等優點，建議采用最低需求收入作為最低需求計算的載體。

3 最低需求風險

運營期財政補貼=最低需求-預測收費收入。最低需求的大小決定了是否需要財政補貼，以及財政補貼的多少，財政補貼確定時需兼顧地方政府的財政承受能力。在項目運營過程中，當實際收費收入小于預測收入時，加大政府補貼。

原則上，最低需求風險由政府承擔，但加大了政府財政支出風險[3]。在政府和社會資本間合理地分配風險，是PPP項目順利落地和實施的必要條件。為有效降低政府的最低需求風險，在采購社會資本時，可采用最低需求投標價法。同時考慮到收費收入受多方面因素的影響，實際收費收入有可能高于最低需求，應建立超額收益分配機制[4]。

4 最低需求測算

4.1 技術路線

(1)收集資料。

(2)計算無政府補貼的情況下社會資本的資本金內部收益率。

(3)對于經濟效益相對較差的收費公路項目，確定社會資本的資本金合理內部收益率[5]。

(4)以合理的內部收益率為基礎，反推運營期補貼，從而得到最低需求。

4.2 工程實例

4.2.1 工程概況及參數取值

某高速公路收費公路項目，建設里程120km，投資估算180億元，其中資本金占25%，銀行貸款占75%；建設工期4年，收費年限30年；通車年運營養護費用10萬元/km；大修費用400萬元/km，每10年進行1次大修；運營管理費用15萬元/km；按2.5%的增長率增長；平均年限法計提攤銷；按簡易征收稅率3%計取增值稅，增值稅附加為增值稅的12%；企業所得稅稅率為25%；長期借款測算采用等比本金、利息照付方式、25年還本付息。采用6%作為社會資本的資本金財務基準內部收益率。

4.2.2 無政府補貼情況下財務盈利能力測算

本項目政府補助前資本金財務內部收益率為4.32%，低于財務基準收益率6%，對投資人的吸引力較弱。

4.2.3 運營期補貼測算

為使資本金內部收益率達到6%，進行運營期政府補貼測算，假定當年的政府補貼較上年的變化率與各年度收費收入的變化率相同。

經計算，項目運營期第1年需要補貼4 931萬元，第30年需要補貼41 960萬元，30年共需補貼664 152萬元，計算過程見表1。

表1 運營期補貼測算

4.2.4 最低需求測算

最低需求=預測收費收入+運營期政府補貼。參照銀行長期貸款利率，選用4.9%作為折現率計算最低需求和運營期政府補貼現值。

通過計算，項目運營期第1年最低需求為45 556萬元，第30年最低需求為387 666萬元，計算過程見表2。

表2 最低需求測算

4.2.5 最低需求風險分配

通過最低需求投標價法和建立超額收益分配機制等兩種方式，合理分配最低需求風險。

社會資本預期最低需求=測算的最低需求×社會資本投標報價比例(最高100%)

當實際收費收入低于社會資本預期最低需求時,政府進行補貼，即社會資本和政府均承擔一定的最低需求風險。

政府取得的超額收益=(項目實際收費收入-測算的最低需求)×超額收益比例(最高100%)

當實際收費收入高于測算的最低需求,政府對超過部分享有取得超額收益的權利。

5 結語

收費公路PPP項目在一定程度上緩解了建設資金不足的壓力，增加了基礎設施的有效供給，但后期規劃建設的收費公路PPP項目財務效益普遍較差，因此最低需求的測算、最低需求風險的分配對項目落地至關重要，在可行性研究報告、“兩評一案”、社會資本招標文件的編制工作中應給予充分的重視。