從碎片到統合：項目制治理中的條塊關系*

史普原 李晨行

一、問題的提出

條塊關系是中國政府組織的一個重要特色，也是一項重大難題，只有充分發揮條塊統合作用，才能提升國家治理能力。(1)周振超：《當代中國政府“條塊關系”研究》，天津人民出版社2009年版；曹正漢、王寧：《一統體制的內在矛盾與條塊關系》，《社會》2020年第4期。毛澤東非常重視調動中央與地方“兩個積極性”，曾將央地關系作為“十大關系”之一做出重要論述，他指出：“現在幾十只手插到地方，使地方的事情不好辦。……各部不好向省委、省人民委員會下命令，就同省、市的廳局聯成一線，天天給廳局下命令。這些命令雖然黨中央不知道，國務院不知道，但都說是中央來的，給地方的壓力很大。”(2)毛澤東：《毛澤東文集》(第七卷)，人民出版社1999年版，第31頁。這里講的并非抽象的央地關系，主要就是條塊關系。項目制治理盛行以來，條塊關系發生了較大變化，對此學界鮮有系統研究。一方面，條條管控資源增多，催生了“跑部錢進”行為，導致條條權力膨脹，較大程度地挑戰了之前的財政分權格局，使得條塊關系更加復雜，“碎片化”趨于嚴重。另一方面，為應對“碎片化”，調動條塊兩個積極性，國家推出了一系列條塊統合策略，在不同條件下產生了一些差異性效果。對此，亟待提煉與總結。

相關研究中，一類研究關注了“碎片化”治理，但對其中條塊互動機制的提煉不夠，對國家應對“碎片化”策略的探討也不足。李侃如等較早使用這個概念，他們認為中國政府組織并非鐵板一塊，而是在不同層級、不同部門廣泛存在“碎片化權威”(Fragmented Authoritarianism)。(3)Kenneth Lieberthal, David M.Lampton, Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1988; Kenneth Lieberthal, David M.Lampton, Bureaucracy, Politics and Decision Making in Post-Mao China, Berkeley, CA: University of California Press, 1992.立足于此，“碎片化”的政府組織內部常被認為充斥著利益爭奪或競爭、討價還價、“上有政策、下有對策”、選擇性執行等不利于總體目標實現的結構與行為。(4)周志忍、蔣敏娟：《中國政府跨部門協同機制探析》，《公共行政評論》2013年第1期；曲延春：《差序格局、碎片化與農村公共產品供給的整體性治理》，《中國行政管理》2015年第5期；何植民、陳齊銘：《精準扶貧的“碎片化”及其整合：整體性治理的視角》，《中國行政管理》2017年第10期；杜春林、張新文：《農村公共服務項目為何呈現出“碎片化”現象？》，《南京農業大學學報(社會科學版)》2017年第3期。

還有一類研究關注了國外較新的統合理念，但距離本土化實踐有一定距離。“碎片化”治理在發達國家同樣存在，國外學界因此產生了“整體性治理”思潮，這一思潮近年來被介紹到國內。(5)學界根據目標與手段的沖突與增強關系，劃分出領地式、漸進式、碎片化和整體性治理四種理想類型。[法]皮埃爾·卡藍默：《破碎的民主：試論治理的革命》，高凌瀚譯， 生活·讀書·新知三聯書店2005年版。Perri 6, “Joined-Up Government in the Western World in Comparative Perspective: A Preliminary Literature Review and Exploration”, Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART, Vol.14, No.1, 2004; Tom Christensen, Per L?greid, “The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform”, Public Administration Review, Vol.67, No.6, 2007；竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》2008年第10期。然而，整體性僅是一項治理理念，難以作為唯一目標，它無法取代其他治理模式的作用，比如漸進式或“泥濘前行”(Muddling Through)在制度變革等方面始終發揮重要作用。(6)Charles E.Lindblom, “The Science of ‘Muddling Through’”, Public Administration Review, Vol.19, No.2, 1959; Jonathan Bendor, “A Model of Muddling Through”, The American Political Science Review, Vol.89, No.4,1995; Xueguang Zhou, Hong Lian, Leonard Ortolano, Yinyu Ye, “A Behavioral Model of ‘Muddling Through’ in the Chinese Bureaucracy: The Case of Environmental Protection”, The China Journal, Vol.70, 2013.并且，若簡單直接地運用該概念來分析中國現實，可能會因為治理環境的不同而發生偏差，或者忽視重要的制度細節，(7)Robert A.Dahl, “The Science of Public Administration: Three Problems”, Public Administration Review, Vol.7, No.1, 1947; [美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務的治理之道：集體行動制度的演進》，余遜達等譯，上海譯文出版社2012年版。失去了立足中國現實發展本土性概念的機會。

學界還有一些關注央地關系并且產生較大影響力的學術概念，但它們無力闡釋項目制治理以來的條塊關系變化。“M”型體制或財政聯邦主義理論，與之對話基礎上提出的“諸侯經濟”、“錦標賽體制”、“分散燒鍋爐”、“行政發包制”等概念，以及更關注集權治理的“壓力型體制”、“運動型治理”等均側重于塊塊關系。這類研究通過建構較為正式的理論模型，將政治和行政實踐抽象化了，難以解釋復雜的制度和行為。尤其自分稅制改革以來，國家能力的提升體現在行動主體層面，首要就是條條權威的膨脹。與20世紀90年代中期所謂“兩個比例”下降不同，條條權威反而“壓制”了地方積極性，并導致條塊關系更加復雜。

近年來的項目制研究雖然涉及條塊關系，但條塊協調與統合研究很少。然而，近二十年尤其是自中共十八大以來，國家日益有意識地優化條塊關系，發揮“兩個積極性”，在不同層次和領域較為靈活地推出了一系列條塊統合實踐，這是中國特色國家治理現代化的重要組成部分，對此有待系統提煉與分析。

綜上所言，對項目制治理中的條塊關系進行系統研究，不僅有助于理解國家治理實踐變遷的內在邏輯，而且有利于在基礎理論層面推進條塊關系和國家治理的組織形態研究。對此，我們需要回答如下問題：項目制運行中的條塊分割如何造成了“碎片化”？為解決這項難題，條塊統合呈現出怎樣的路徑？不同路徑有怎樣不同的特征，又為什么會不斷變革？本文將基于十年來在中國華中、東南三個省份的長期跟蹤調研，對上述問題進行系統探討。

二、“碎片化”與條塊分割

項目制治理中，“碎片化”是較為普遍的現象。(8)可參見審計署歷年來對預算執行和其他財政收支的審計報告，比如2005年的審計報告指出，“項目設置交叉重復、分配制度不夠完善、資金投向較為分散”，項目分散嚴重，據不完全統計“平均每個項目4.36萬元”。2016年的審計報告更是明確指出“部門化、司處化”以及“小、散”問題導致項目單位難以作為。在我們的調研中，也時常聽到縣鄉單位的抱怨。究其緣由，主要有如下幾點：

首先，項目制本身的組織特征。項目設立的初衷是圍繞某一具體意圖，打破固有的條塊格局，將各級部門乃至整個社會調動與統合起來。因此，它具有增量性和臨時性，一方面能夠靈活地穿越科層組織，實現多種意圖；另一方面造成條塊職責與行為更加不確定，在每一次項目發包過程中，往往要在既有利益、既有權責中進行調整和再組合。它還具有目標導向的特點，雖然能夠在一定程度上打破一板一眼照章辦事的科層結構，但圍繞項目目標，各級行動主體都將對之進行意圖再細化、偏離乃至扭曲和目標替代，導致目標被進一步打散。上述行動均會產生大量縫隙、摩擦、交叉、重疊等典型“碎片化”現象。

其次，項目分配中的條條分散。(9)史普原：《科層為體、項目為用：一個中央項目運作的組織探討》，《社會》2015年第5期。第一，項目分配機構多且交叉重疊。分稅制之后，中央財政能力大幅提升，它們的具體分配權掌握在各個條線之下，這些項目資金既是它們提供的公共產品，體現部門職能及其勢力范圍，也是調動下級條條和塊塊配合其穩定和拓展盤面的重要工具，即所謂“手里沒把米，雞都喚不來”。這就導致它們常常突破自身分工，在部門職能的模糊地帶“輾轉騰挪”，擴大部門權力與利益范圍。就農業農村項目而言，包括農林水基建、高新技術和現代農業、農業科技成果轉化、農業綜合開發、生態工程建設、水利建設、防汛抗旱、政策性補貼、救災、扶貧等諸多大類，由財政、發改委、交通、水利、國土、農委、扶貧辦、農機等十多個職能部門分配。同樣是農村公路建設，卻分散在多個條條的名目中，包括“縣際和農村公路改造”、“通達工程”、“鄉村公路”等；同樣是農田水利，打著“千億斤”、“農業綜合開發”、“土地整治”、“小農水重點縣”等不同名目分散在多個部門之中。更為嚴重的是，同一條條內部，也存在諸多交叉重疊，表明“部門化”進一步向“司處化”下滑。

第二，條條之間的橫向層次多。它主要體現為三個層次：一是財政部門以部門預算的形式向職能部門進行資金劃撥，也包括向發改、科技等擁有預算分配權的非財政部門，進行基建、科技等支出的切塊劃撥；二是發改委等非財政部門向職能部門進行新一輪的資金橫向分配，在運行和統計中，專項轉移支付和基建資金是分列的，這是中國自計劃經濟時期延續至今的重要特征；三是職能部門向其下屬或分支性行政事業機構劃撥。橫向層次多，導致條條分散問題更加突出。

最后，項目需要穿越多級塊塊，并與條條組成龐雜網絡。中央項目申請和下放原則上不能越級，需要走完多個層級，每級塊塊不是簡單的傳遞者，而是有其自身的目標追求、財政程序及利益訴求，再加上每級塊塊及其分支條條也有自身的項目訴求和資金安排，從而產生大量耗散，即使源頭資金較為龐大，發包到最終項目承擔者那里也高度分散化了。特別是對支農資金而言，項目末梢是數目龐大的村莊乃至農田區塊、農民，所涉領域涵蓋各種農產品的生產、科技、流通和消費等環節，本身具有較強的分散性、同質性。調研發現，短期雖如有些研究所言，有照顧“示范村”和“薄弱村”的傾向，(10)折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯：對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》2011年第4期。但長期來看由于農業農村的特殊性，平均主義色彩濃厚。

更為復雜的是，每一級塊塊都有自身的條條，它們既是上級項目的傳遞者，也是本級項目的分配者。對于基層而言，便與上頭的條塊網絡形成“下面一根針，上頭千條線”的局面，不同項目的管理辦法、主管部門、流轉渠道有較大差別，再加上為了增大項目命中率，基層往往多頭、重復、交叉申請，最終導致即使同一用途、同一塊塊上的項目，也被分散在不同條條的不同項目之上。循此，“碎片化”臻于極致。

三、理想類型：四種條塊統合路徑

條塊分割催生項目“碎片化”，導致目標偏離，運轉低效，嚴重影響整體意圖的實現。為強化條塊統合，主要可從兩個方面展開策略應對：

第一，統合層次，包括自上而下和自下而上。所謂統合層次，是指從項目發包方還是抓包方著手進行統合。對中央項目而言，自上而下意味著從中央政府開始推動統合，它往往需要較大的調整，成本高昂，對國家治理各方面產生的影響廣泛而深遠。反之，自下而上則意味著從基層政府開始推動統合，“船小好調頭”，波及面更小，成本更低，但難以發揮根本效能。二者近乎學界所言頂層設計與“泥濘前行”之別。(11)Xueguang Zhou, Hong Lian, Leonard Ortolano, Yinyu Ye, “A Behavioral Model of ‘Muddling Through’ in the Chinese Bureaucracy: The Case of Environmental Protection”, The China Journal, Vol.70, 2013;薛瀾：《頂層設計與泥濘前行：中國國家治理現代化之路》，《公共管理學報》2014年第4期。

第二，統合主體，包括以塊帶條和以條帶塊。所謂統合主體，是指主要由塊還是條作為行動主導來推動項目整合。以塊帶條意味著由塊塊(不管中央還是縣級政府)作為協調整合的行動主體，帶動條條進行調整，從而發揮更大作用。以條帶塊則指由條條作為主導整合方，帶動塊塊發揮作用。它們兩兩組合成為如下四種路徑(表1)，并具有韋伯所講的理想類型意涵(12)作為大國治理，中國的公共政策要同時關注中央一統性與地方靈活性，進而產生了豐富的實踐策略。對此，可參見賀東航、孔繁斌《公共政策執行的中國經驗》，《中國社會科學》2011年第9期；韓博天、石磊《中國經濟騰飛中的分級制政策試驗》，《開放時代》2008年第5期。要深入分析這種多元實踐及其過渡機制，多案例比較是一個重要方法。參見周雪光《項目制：一個“控制權”理論視角》，《開放時代》2015年第2期；史普原《項目制治理的邊界變遷與異質性——四個農業農村項目的多案例比較》，《社會學研究》2019年第5期。。我們分別來看它們的基本特征：

表1 四種條塊統合路徑

其一，條塊重構型。它意味著條塊權責的重新配置，只能由頂層塊塊設計并自上而下地推動，屬于重大改革策略，牽連面廣，成本和收益均高企，需要長時間醞釀思考以及小范圍的試點、比對才能做出，因此往往是最后采取的統合路徑。

其二，任務推動型。與條塊重構不同，它不涉及條塊機構、權責的重大調整，同樣作為自上而下的推動策略，卻常由頂層委托給條條，作為重大任務帶動塊塊完成。每項任務具有鮮明的目標導向，任務完成即終止，所以盡管涉及多個條線，并且需要廣泛動員，但很難產生持久意義。它靈活性強，符合“集中力量辦大事”精神，在中國的日常政治中較多被采用。

其三，末梢應對型。作為自下而上策略的一種，它是以中國政府機構末梢——縣級政府為主體，在縣級塊塊層面進行對上級項目的整合。雖然上級部門有不同的項目資金渠道，但絕大多數都會集中在縣級層面，由其作為統合主體，對整體體制影響小，成本相對較低。然而，由于其行政級別過低，面對上級項目的諸多硬性規定，往往捉襟見肘，只好拼湊應對。

其四，捆綁結合型。雖然同樣落腳在基層政府，但與末梢應對型不同，捆綁結合型意味著較高層條條所起作用更大，由其通過一系列激勵相容政策，推動縣級塊塊更積極地參與其中，但有可能帶來新的“碎片化”難題。

四、基于農業農村項目的多案例分析

我們將以農業農村項目為案例，更加具體而微地探討四種條塊統合策略。進入21世紀以來，國家對農業農村(13)另一常用提法是包括農業、農村和農民的“三農”，此處將農民問題納入農業農村提法之中，與“三農”總體所指相同。的扶持力度有較大幅度的提升，特別是自2004年以來17年，每年的中央1號文件均主要關注農業農村問題，支農投資隨之“水漲船高”。為應對與之相隨的“碎片化”難題，2004年1號文件就要求“按照統一規劃、明確分工、統籌安排的要求，整合現有各項支農投資，集中財力，突出重點，提高資金使用效率”，但直到2019年仍然強調“加強資金整合”。其間，多種條塊統合路徑先后出現，它們呈現出怎樣的特征，又如何不斷變遷？(見表2)

表2 農業農村項目治理中的條塊統合

(一)末梢應對型(2004-2009年)

2004年，國家發改委牽頭，會同財政部、科技部、水利部、農業部、國家林業局和國務院扶貧辦等部門制定了《關于整合政府支農投資的意見和建議的報告》，國務院批復同意。自2005年開始，開始實行以縣為主、試點推動、先易后難的策略，理由恰如2006年國家發改委《關于加快推進縣級政府支農投資整合工作的通知》所言：“現有的各個渠道的政府支農投資，最終絕大多數都要落實到縣里組織實施，……縣級政府在整合支農投資方面是可以有所作為和先行一步的，……達到事半功倍的效果。”這就是典型的末梢應對型策略，它在實踐中具體體現如下：

首先，以縣級塊塊為主體，自下而上地探索條塊統合策略。國家發改委、財政部等綜合部委確立了若干農業農村項目整合試點縣，賦予了其整合任務。試點縣成立領導小組，統籌指揮資金整合工作，發改、扶貧、農牧、水利、財政、審計、林業等涉農部門被納入領導小組，具體任務分解下達各部門，實行目標管理。這樣的話，第一，項目申請前，統籌規劃性增強。原來縣級部門分別向上申請項目，項目的分配用途、地點等均缺乏溝通，因此存在大量的交叉、重復等突出問題。現今，縣級塊塊要求部門工作緊密圍繞縣級規劃展開，同期推行的新農村建設順理成章地成為一個共同的規劃主題。依照規劃，初步確定不同業務的預算規模，并在部門申請項目前，進行更詳盡的統籌工作，有的還圍繞此形成項目庫，所有項目申請從項目庫中抽取。第二，項目從申請到驗收的過程中，塊塊集中統一管理意識更加突出。原本由縣級不同部門分別向上“要項目”、(14)馮猛：《后農業稅費時代鄉鎮政府的項目包裝行為》，《社會》2009年第4期。管理項目并檢查驗收，如今則先發揮領導小組辦公室的作用，主動向上級各條條了解項目動向，再及時通知各口，并結合塊塊規劃，統一組織申報項目。項目批復后，縣級塊塊統一協調資金流動，最終統一檢查驗收。

其次，在基本不觸動條條利益的前提下，以塊帶條，推動其“渠道不亂、用途不變、優勢互補、各記其功、形成合力”地加強項目協調。為調動條條配合，除了通過領導小組和目標考核等機制推動壓力型監管，更重要的在于沒有觸動部門存量利益，而主要在具體分配層面下功夫。縣級塊塊無法要求上級打包下達項目，但某種程度上可以將上級下達的項目打包投放，主要策略包括：第一，縣級層面審定示范村和重點建設項目，上頭千條線都落地在這些示范和重點項目之上。縣級本身就希望更好地將上級資金打包進入塊塊的資金盤子，借助支農資金整合的名義，更“名正言順”地確立主導產業和優勢區域，將原本分散在其他產業、區域和項目的資金打捆輸送某些“點”上。就這些“點”而言，資金的確走出了“碎片化”。(15)折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯：對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》2011年第4期。第二，除救災資金、糧食直接補貼資金等特殊用途資金外，將上級項目資金劃分大類，比如新農村建設、農田水利、現代農業等，在每個大類內部，進行更多協調，避免脫節或交叉，這也在一定程度上減少了過度分散行為。

這種策略的長處在于不需要觸動條塊運作的根本體制，僅在項目制的末梢“以下統上”，取得了一定成效。然而，“敗也蕭何”，這種策略很快遇到整合激勵不足和過度整合問題。先看整合激勵不足，它的根本原因在于縣級塊塊級別過低，不能調動上級條條。不同的上級條條有自身的項目計劃、內容、規定和流程，事前規劃統籌只能在縣級申請的源頭上發揮作用，項目能否獲批，掌控在上級條條手中，具有高度不確定性。對于不能確定的項目，縣級規劃即使沒有淪為一紙空文，也要做出再調整。即使項目獲批，如何將不同項目的管理辦法、驗收要求等統一起來，也大費周折。因此，相比之前，縣級耗費了雙重成本，還要面臨被上級條條指責為“違規”的風險，進而影響后續項目支持乃至其他工作。S縣的呈現可謂典型：

每年的支農項目范圍較廣，數量較多，涉及多個部門，由于各部門的工作具有系統性和計劃性，項目建設地點往往不統一，滿足不了整合資金的要求。在這種情況下，整合資金，有時要變更項目建設地點，因此在面對審計、稽察部門時，存在違規風險。目前縣里所整合的項目，都是上級批準后的項目，即先批后整合，使縣里整合項目的范圍和數量受到限制。同時，縣里所申報項目的審批結果具有一定的不確定性，如果所申報的項目不能得到上級部門的批準，或者上級部門批準補助的資金少于縣里的申報計劃，必然會造成項目資金缺口，使縣里的“事前整合”的目標難以真正實現，只能做“事后”調整。(16)田野材料，2007年7月。

因此，縣級認為“下動上不動，越整越被動”，害怕觸碰“高壓線”，只好對項目整合“雷聲大雨點小”，甚至逐漸擱置。再來看過度整合，它的主要成因在于部分縣級塊塊“自主性”過強，使得項目制治理的原初優勢名存實亡。單純從塊塊角度講，它巴不得原本被指定目標用途甚至專戶管理的項目資金可以被自由納入縣級資金盤，由其統一安排。為了減輕縣級塊塊整合資金的顧慮，財政部等部委鼓勵其重點支持主導產業、優勢區域和重點項目，對縣級塊塊而言，可謂“正中下懷”，但卻引起其他部門的強勢反彈，認為最終導致“錦上添花”取代了“雪中送炭”，塊塊目標取代了條條意圖，完全背離了項目制初衷。因此，在末梢應對型策略之下，縣級塊塊“進退失據”，陷入了困境。

(二)捆綁結合型(2009-2014年)

同樣作為自下而上由縣級塊塊來重點實施的統合策略，捆綁結合型的重要不同在于，它更多體現出以條帶塊的特征，即條條的主導作用明顯增強。

首先，條條更加主動、直接地與縣級塊塊對接，體現出以條帶塊，而不是由縣來帶動條條的整合。大致從2009年開始，綜合性較強的國家部委開始選擇一些重點縣，將項目直接落實在這些縣內實施，比如財政部與水利部選擇的小型農田水利(簡稱“小農水”)重點縣，國家發改委牽頭確立的增產1000億斤糧食主產縣，國務院扶貧辦與財政部確定的“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發”國家扶貧開發工作重點縣，還包括某些有較強區域限制的重點項目，比如財政部發起的小型農田水利設施建設補助專項資金項目、現代農業生產發展項目、木本油料產業發展項目，財政部與農業部牽頭的村級公益事業建設一事一議財政獎補項目等。它們的特征在于：第一，這些資金與之前具有明確目標意圖的項目并無二致，并不需要縣級塊塊主動整合其他條條的項目資金，引起的反彈和爭議更小，至少在存量上沒有實質觸動由多支條條分配項目的權力格局，這至少部分解決了末梢應對型帶來的過度整合問題。第二，由條條直接指定若干重點縣集中實施，而不必在政府科層組織內部逐級流轉，既降低了資金耗散，又利于整合工作的展開。第三，從增量上看，項目資金規模更大，勢必減少原本應向其他條條橫向劃撥的資金，這也與財政部2009年《關于深入推進支農資金整合工作的指導意見》中“從嚴設立新的專項資金”要求相吻合，起到了一定的源頭統合意義，為下一步的整合實踐做了探索。

其次，確立重點縣級塊塊之后，將其利益與資金整合的目標捆綁起來，較好地解決了縣級整合激勵不足難題。(17)這與有些學者講的“結對競賽”表面相近，但內涵更為豐富。參見黃曉春、周黎安《“結對競賽”：城市基層治理創新的一種新機制》，《社會》2019年第5期。重點縣確立后，對縣級塊塊而言，重點縣名額按照因素法進行分配，不僅意味著不必像以往那樣花費較多的申請和管理成本，而且降低了項目報批過程中的不確定性，隨之減少了這種不確定狀況對縣級預算分配的不利影響，相當于擴大了縣級資金盤面，似乎是“穩賺不賠”的。實際上，這意味著條塊捆綁形成利益同盟，條條勢必通過一系列策略，推動縣級塊塊協助達致其目標。沿著這種邏輯，第一，將項目整合作為重點縣是否確立的主要前提。比如，《中央財政小型農田水利重點縣建設管理辦法》明確規定：“當地政府具有較強的資金整合能力，并制定了農田水利建設資金整合方案，小農水專項資金使用、管理規范。”并且，正如《關于實施中央財政小型農田水利重點縣建設的意見》所言：“各地在切實加大專項資金投入的同時，要加強資金整合，進一步拓寬農田水利建設投入渠道。”這樣，不僅縣級塊塊要繼續整合項目，而且調動了其自身的資金投入。第二，對重點縣進行更嚴格的監管考核，實行動態管理。(18)需要指出的是，這與主要從塊塊層面推動的壓力型體制不一樣，因為只是條塊間的跨級捆綁，缺少科層傳導基礎。參見榮敬本等《從壓力型體制向民主合作制的轉變：縣鄉兩級政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版。在考核中，不僅要帶動縣級財政投入，還要自下而上向省級塊塊延伸。比如，在“小農水”重點縣管理中，省級和縣級財政投入力度、資金整合、農民投工投勞、項目和資金管理等績效考核結果作為分配因素的關鍵環節。《小型農田水利重點縣建設資金績效考評暫行辦法》更明確提出激勵，省級農田水利資金整合規模應超過1億元，重點縣制定的資金整合計劃應全部落實且整合資金規模占年度總投資的30%以上。

綜上所述，部分條條和縣級塊塊實現了捆綁結合，發揮了一定的條塊統合效力但較為有限。從條條角度講，財政部、國家發改委等綜合性較強的部委，利用其較強的預算分配權發包了若干重大項目，但并沒有觸動其他條條的“基本盤”。國家發改委確定的糧食增產1000億斤規劃中，原本包括整合國土部門的土地整治、財政部的農業綜合開發兩大持續時間長、資金規模巨大的項目，但均未能圓滿達到目的，甚至與農業部門在牽頭權方面一度陷入拉鋸。財政部的小型農田水利重點縣項目，與其他部門發包的農田水利項目仍然存在諸多交叉重疊，未改變農田水利建設“碎片化”格局。對具體實施塊來講，似乎進退失據：

項目還是按照行業“條條”管理，用途有明確規定。上級部門對已批復的項目一般不允許地方隨意調整變動，同時為了管好資金，還制定了不同的管理規定。縣級管理和使用涉農資金的各部門，對資金申報、下達、實施、管理等環節，執行的是所對應上級部門的政策規定，縣級政府統一調度和使用各類涉農包括扶貧資金有一定難度。(19)參見安徽專員辦《扶貧資金整合需在“松綁”和“擴權”兩方面下功夫》，http://finance.china.com.cn/roll/20170704/4274944.shtml。

從塊塊角度講，原初意圖中，將項目集中在重點縣投放有統合效果，但隨著重點縣數目的增長，集中效果逐年下降。并且，通過動態考核調動縣級乃至省級塊塊資金投入與整合的目標也在后期走向了形式主義。根本緣由在于，條條試圖自下而上地帶動塊塊相結合，同時捆綁了自己。

(三)任務推動型(2014年-)

上述兩種自下而上推動的條塊統合策略雖然各具特點，但都具有局部性、有限性、增量性等非系統性特征，取得的總體治理成果并不理想。恰如2015年審計署《關于加強審計監督進一步推動財政資金統籌使用的意見》所言：“當前，一些地方和單位專項過多、過散、過小的現象仍然比較突出，資金統籌力度和存量盤活力度不大、使用效益較低的問題依然比較突出。”大致同時期，末梢應對型和捆綁結合型策略先后停滯，亟待更加系統的統合政策。就在2015年，國務院頒布《推進財政資金統籌使用方案》，加上2014年底出臺的《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》，成為自下而上轉入自上而下策略的關鍵節點。一方面，以條帶塊的任務推動型成為前期的重要支撐，包括明確提出推進科技、教育、農業、節能環保、醫療衛生等重點科目資金的統籌。在支農資金方面，逐步整合為農業綜合發展、農業生產發展、水利發展、林業改革發展、農村社會發展、扶貧開發等六類。另一方面，以塊帶條的條塊重構型策略“姍姍來遲”，但終于壓軸出場。我們先來看任務推動型策略，它具有如下幾個特征：

第一，觸及條條存量上的項目分配權，并通過重大任務將其統合起來。首先受到沖擊的是國家發改委等具有二次預算分配權的部門與財政部的關系。(20)近期也有其他研究關注二者的關系，但主要側重于正式模型構建，而非實踐策略變遷。參見鄭新業、王宇澄、張力《政府部門間政策協調的理論和經驗證據》，《經濟研究》2019年第10期。以往，國家發改委、科技部等掌控的基建投資、科技資金等切塊管理的項目，與財政部直接管理的財政資金各自有單獨的管理流程，協調溝通很少，如今要求按照統一的預算管理流程運作，并加強照會。此外，循由高標準農田任務，將分散在多個條條管理的項目資金統籌起來，包括新增建設用地土地有償使用費(中央分成部分)、農業綜合開發資金、現代農業生產發展資金、小型農田水利設施建設補助專項資金、測土配方施肥資金、大型灌區續建配套及節水改造投資、新增千億斤糧食生產能力規劃投資(田間工程)、中央財政統籌的從土地出讓收益中計提的農田水利建設資金等。《全國高標準農田建設總體規劃》要求，“規劃標準統一、資金渠道不變、相互協調配合、信息互通共享、共同完成目標”。并且先后在黑龍江、湖南、江蘇、山東、河南和四川探索加強省的統合責任的試點工作，這在以往自下而上的整合中是難以想象的。在此基礎上，2017年，七個重要條線——國家發改委、財政部、國土資源部、水利部、農業部、人民銀行、國家標準委出臺《關于扎實推進高標準農田建設的意見》，進一步藉由高標準農田項目平臺，強化部門間資金整合。

第二，以條帶塊，在賦予塊塊高壓任務條件下，擴大塊塊的自主權。這方面的典型體現是扶貧建設，將貧困縣作為資金整合的突破口。2016年，《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》進一步擴大了縣級塊塊的自主權。在高標準農田整合項目的基礎上，可整合范圍進一步擴大，并且，對納入范圍的涉農資金，雖然仍按照原部門渠道下達，但資金項目審批權限完全下放到貧困縣。2017年，試點縣占貧困縣總數的1/3，2017年推開至全部832個國家扶貧開發工作重點縣和連片特困地區縣。在扶貧高壓任務下，資金一律采取“切塊下達”，且不得指定具體項目或提出與脫貧攻堅無關的任務要求。這樣，下達至貧困縣的各類資金能夠在“大類間打通”、“跨類別使用”。為降低條條干預，要求其不得以專項規劃、約束性任務為由，限制貧困縣統籌整合資金，不得考核貧困縣約束性任務完成情況。此外，強化審計督查，對繼續限定財政涉農資金具體用途，干擾統籌整合使用的，進行查處。

與捆綁結合型不同，自上而下的任務推動型是由多個條條共同發動，所以不管是高標準農田，還是扶貧建設，都觸及到了存量資金，縣級塊塊的自主權明顯增大。這也可能帶來一系列問題，首要的就是過度整合問題。由于自上而下賦予的合法性，相當多的縣將大量資金用于村級辦公場所、文化室、文化廣場(鄉村舞臺)、學校等公共服務設施，以及大中型基礎設施建設、醫療保障、各類保險與償還債務或墊資等。為此，2019年，財政、扶貧部門牽頭制定“負面清單”，對縣級的約束性增強。更重要的是，任務推動型策略依然有較大局限，它主要限于貧困地區或糧食大縣，對這些范圍之外的塊塊不起作用。并且，借助任務推動，沒有形成一般性機制，雖然暫時性地講，條條協力拿出一部分項目資金，共同推動高標準農田建設或扶貧任務，但條塊關系并未規范化、制度化，隨著任務結束或注意力轉移，其形成的一系列整合將出現反彈。

(四)條塊重構型(2014年-)

與任務推動型不同，條塊重構型策略既強化了塊塊的權責，又通過以塊帶條的方式，重構了條塊關系，還具有更明顯的常態意義，實踐中有如下體現：

第一，壓縮專項轉移支付占比，提升一般轉移支付比重，以擴大地方塊塊統籌空間。2014年9月，國務院印發《關于深化預算管理制度改革的決定》，全面啟動了轉移支付改革。(21)之所以說是全面，是由于更早之前，就有了主旨意義相似的做法，比如從2009年開始，對于中央補助地方的點多、面廣、單項資金少的所謂“小而廣”項目，包括農村飲水安全、農村沼氣、農村小水電、沙漠化綜合治理試點工程、天然草原退牧還草等項目，就開始采取切塊下達的方式，賦予省級塊塊項目安排權。同年底，國務院《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》要求，清理整合專項轉移支付，并且“除按照國務院規定應當由中央和地方共同承擔的事項外，中央在安排專項轉移支付時，不得要求地方政府承擔配套資金”，逐步形成由地方政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體的制度。2015年，財政部修改了2000年的專項資金管理辦法，出臺新的《中央對地方專項轉移支付管理辦法》，對項目的申請設立、基本目標、下達時間、考核要求等，進行了更加嚴格的規定，并且明確“專項轉移支付預算總體增長幅度應當低于中央對地方一般性轉移支付預算總體增長幅度”。自此之后，專項占比較大幅度地下降，改變了之前專項增長過于突出(22)渠敬東：《項目制——一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期；周飛舟：《以利為利：財政關系與地方政府行為》，上海三聯書店2012年版。的局面。

第二，對塊塊之間的權責關系進行改革，并探索創設整塊轉移支付的新方式。從本質上講，條塊分割的根本來源是不同級別的塊塊之間事權重疊、責任不清，進而導致上一級塊塊的出口——上一級條條，與下一級塊塊出現摩擦。為此，中央自上而下地從兩個方面做出改進。首先，2016年國務院《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》是一項標志性進展。它以財政事權為“牛鼻子”，提出了深具治理現代化意義的劃分原則，包括權責利統一、支出責任與財政事權匹配、激勵地方政府作為等，甚至明確規定“更多、更好發揮地方政府尤其是縣級政府組織能力強、貼近基層、獲取信息便利的優勢，……減少中央部門代地方決策事項，保證地方有效管理區域內事務”。其次，創設“大專項”，并率先在涉農資金領域實行。在發達國家的轉移支付體系中，一般與專項之間還存在整塊補助，并且占比較高，較好地綜合了兩者的優勢。(23)Katherine Baicker，Douglas Staiger, “Fiscal Shenanigans, Targeted Federal Health Care Funds, and Patient Mortality”, Quarterly Journal of Economics, Vol.120, No.1, 2005.2017年，國務院《關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》中，出現了“大專項”，有利于“促進中央宏觀指導和地方自主統籌的有機結合”，這與某些分析指出的中國何以走出貧困陷阱(24)Yuen Yuen Ang, How China Escaped the Poverty Trap, Cornell University Press, 2016.可謂不謀而合：“主要針對當前涉農資金多頭管理、交叉重復、使用分散等問題，……支持連片特困地區縣和國家扶貧開發工作重點縣把專項扶貧資金、相關涉農資金和社會幫扶資金捆綁集中使用。……推動審批權下放，賦予地方必要的統籌涉農資金的自主權，激勵地方積極主動作為。”

第三，以塊帶條，推動條條職責合并實現突破。正如前文所述，條塊分割的一個重要來源是條條分割。2015年，國務院《推進財政資金統籌使用方案》較明確地提出解決這個問題，即“同一工作事項，原則上應按照部門職責分工，明確由一個部門負責，資金相應列入其部門預算”。2016年，國務院《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》也指出，“按照一項財政事權歸口一個部門牽頭負責的原則，合理劃分部門職責，理順部門分工，妥善解決跨部門財政事權劃分不清晰和重復交叉問題”。此后，“呼之欲出”的條條合并終于在2018年開始落地，該年，中共十九屆三中全會上通過的《關于深化黨和國家機構改革的決定》進一步明確：“堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮，下決心破除制約改革發展的體制機制弊端。”稍后，全國人大通過了《關于國務院機構改革方案的決定》，其中“將農業部的職責，以及國家發展和改革委員會的農業投資項目、財政部的農業綜合開發項目、國土資源部的農田整治項目、水利部的農田水利建設項目等管理職責整合，組建農業農村部”，終于實現了多年來調研所在地“夢寐以求”的目標。

與其他三種策略相比，條塊重構型體現出的決心、魄力更大，影響更全面、深遠。當然，該策略還處于調整初期，距離其發揮真正實效還有一段距離。2019年財政部預算中，原來的專項轉移支付資金大部分以中央與地方共同事權的名義，轉列一般轉移支付之下，這與2014年確立的“逐步將一般性轉移支付中屬于中央委托事權或中央地方共同事權的項目轉列專項轉移支付，屬于地方事權的項目歸并到均衡性轉移支付”恰好相反，僅起到在形式上降低專項占比的國家目標，并未從實質上賦予塊塊更大權責。對此，審計署《關于2019年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》也指出，共同事權轉移支付有51.9%被指定用途，具有明顯的專項轉移支付特征。這表明，條塊重構型仍然處于漸進調適或者磨合階段。

五、討論與結語

在國家治理現代化轉型與改革進程中，走出條塊分割導致的“碎片化”是一項重要難題，并通過分稅制以來首要依賴的“項目治國”得以集中彰顯。以農業農村項目為案例，本文分析了四種典型的條塊統合策略，即末梢應對型、捆綁結合型、任務推動型和條塊重構型，它們對應著不同的統合層次和主體，具有不同的運行特征和影響范圍。

末梢應對型往往被首先選擇，因為它涉及面小、層次低，適于在改革路徑不清晰的時候用來試點或探索經驗，然后再選擇是否鋪開。當然，出于同樣的原因，它如果被賦予過重的任務，比如通過其改變整個運行機制，則會面臨重重困難，不但不能帶來實效，反而造成目標偏離乃至扭曲走樣，產生一系列意外后果。第二，和末梢應對型相同，捆綁結合型也是自下而上地進行，但高級別的條條往往通過重點縣指定、資金輸送與目標捆綁等手段，發揮更大的帶動作用，這也是一種常用策略，不過依然難以根本觸及體制機制弊端，并且由于雙向鎖定，目標捆綁并不必然促進上級意圖的實現，反而可能給條塊結合雙方帶來一些不必要的負擔，還影響項目分配的公平與效率。同為以條帶塊的運作模式，但與之不同的是，任務推動型意味著更多條條協同發力完成一項任務，不管是高標準農田，還是扶貧建設，均屬于只有廣泛調動多級條塊才能實現的目標，因此它至少暫時整合了條條的存量分配權，并帶動了更多層級的塊塊來參與，“集中力量辦大事”是一種獨特優勢。當然，在短期內集中注意力強推某些任務，可能會影響甚至忽視其他工作，并且隨著任務實現或終止，往往不能留下常態化的制度遺產。與之相比，條塊重構型的涉及面最廣，影響最為深遠，因此不僅需要深入的試驗、比對和積累，而且需要很強的國家能力和領導魄力。通過轉移支付結構調整、“大專項”新形式以及國家機構“一類事項原則上由一個部門統籌”改革等，條塊重構型策略明顯推動了走出“碎片化”的進程。雖然改革還在路上，但后續效果發揮值得期待。

與絕大多數研究主要探討“碎片化”權威本身不同，本文指出，中國為應對“碎片化”運用了多種統合策略，以解決條塊運行中的摩擦、縫隙和交疊難題，在此過程中，積累了寶貴的國家治理經驗。如果對之置若罔聞，不僅可能造成對中國經驗的理解偏失，而且會喪失循此建構具有本土化意味理論的機遇：

第一，善于運用多種統合策略，需要注意各種策略的優勢與局限，同時注意不同策略間配合及其推行步驟。每一種實踐模式都有其優勢，也有其成本和適用范圍。作為單一制的大國治理，既可以選擇層級較低的行政末梢進行試點，從而為下一步改革積累經驗，也可以自上而下地循由任務形式集中實現某項目標。在國家治理實踐中，為探索和積累經驗，自下而上的末梢應對和捆綁結合常常被運用，以為下一步的自上而下改革鋪路。在不同策略的成效難以確知的階段，這種“投石問路”或“摸著石頭過河”策略是有價值的，但要注意：一方面，末梢突破可能面臨地方異質性強導致的“南橘北枳”難題，尤其應注意條條可能選擇少數塊塊進行資金投放，以實現目標捆綁，但往往投放終止即目標終止，從而造成政策難以從點到面地鋪開。另一方面，缺乏推動魄力時，不適當地將改革任務下壓，不僅難以實現目標，還會造成運作進一步扭曲。近幾年來，自上而下的改革增多，條塊統合層次升級，新一輪的條塊重構正在路上。

第二，在重視和解決“碎片化”或條塊分割難題時，應更好地理解中國國家治理經驗，并在此基礎上推動扎根本土的理論進展。首先，“碎片化”是一個世界難題，在應對過程中出現了諸多理念和實踐，但不同國家具有自身的條塊特征，應扎根于此提出解決方案。改革四十多年來，條塊關系有較大變遷，如何調動條條和塊塊兩個積極性，進而發揮統合優勢，并避免統合策略被進一步耗散，需要對多個領域的國家治理實踐進行更加深入的本土研究。本文選擇條塊關系突出的項目制治理領域進行研究，是一個初步嘗試。其次，理論不等于理想，而是立足經驗基礎上產生的具有普遍意義的提煉。從這個角度講，“整體性”治理只是一種理想，與實踐具有較遠距離。本文建構了四種條塊統合策略，并指出了其應用條件和變遷機制，期待其在其他領域甚至其他國家得以進一步檢驗和拓展。