內蒙古自治區級以上自然保護區管理現狀及問題分析

蔡祺，韓李荃，張靜，張芳，陳佳楠

（1.內蒙古自治區林業和草原監測規劃院，呼和浩特 010020；2.內蒙古自治區森林病蟲害防治檢疫站，呼和浩特 010020）

0 前言

內蒙古自治區是祖國北方重要的生態屏障，自然保護區的建設和管理一直是重要工作之一。目前，全區共有各級自然保護區216 個，其中，國家級29 個，自治區級64 個，盟市級23 個，旗縣級100個。國家級、自治區級自然保護區從設立到管理等各項流程相較于盟市級、旗縣級自然保護區都更為嚴格、規范。因此，為了深入研究全區自然保護區管理現狀及存在問題，研究選擇全區89 個自治區級以上自然保護區進行調查（詳見表1、表2），并對其存在的問題提出了建議。

表1 內蒙古國家級自然保護區

續表

1 自治區級以上自然保護區現狀分析

1.1 基礎工作開展情況

自然保護區基礎工作包括日常管理、巡護等，作為管理依據，總體規劃和各項管理制度是基礎工作的根本。

1.1.1 總體規劃編制情況

目前，全區近2/3 的自治區級以上自然保護區存在總體規劃過期或無批復情況。其中：僅有30 個自然保護區的總體規劃尚在有效期內；8 個自然保護區未編制總體規劃；40 個自然保護區的總體規劃過期;11 個自然保護區的總體規劃未經批復。

造成上述情況的原因主要是：由于機構改革，有些自然保護區未能及時將總體規劃上報新主管部門;同時，一些自然保護區面臨大范圍調整，在全國自然保護地整合優化工作開展時期，欲待整合優化工作完成后啟動總體規劃的修編和報批流程。另外，還有部分自治區級自然保護區經費緊張，未能及時編寫總體規劃。

1.1.2 日常管理情況

目前，國家級自然保護區均設置了管理機構，但有8 個自治區級自然保護區未設置管理機構，由所在旗縣林草部門代管，主要原因為上述保護區多與地質公園重疊，僅設置了地質公園管理機構。

12 個自然保護區未配備專職的管理人員，包括1 個國家級自然保護區，11 個自治區級自然保護區。原因為上述自然保護區多與林場或其他自然公園重疊，為一套人馬、兩套牌子。

全區自治區級以上的自然保護區大部分設有管護站點及設施設備，但仍有20 個自然保護區未設置，包括2 個國家級自然保護區，18 個自治區級自然保護區。

全區自治區級以上自然保護區均按照《自然保護區條例》制定了管護站工作制度、巡護管理制度、管護員崗位責任制度、防火制度、舉報制度等基本管理制度，確保保護區管理工作有規可依。

1.2 重點工作開展情況

自然保護區的重點工作是對區域內的自然資源、生態系統及主要保護對象實施有效的保護，特別是對核心區進行嚴格管控，嚴禁人為活動的干擾。

1.2.1 對核心區、緩沖區的保護情況

全區74 個自然保護區通過設立警示牌、登記本等對進入核心區、緩沖區的人員進行管理，但有17個自然保護區未開展此項工作，包括1 個國家級自然保護區，16 個自治區級自然保護區。不可忽視的是，有部分自然保護區核心區、緩沖區內存在原住民，受其生產生活的影響，無法對進出核心區、緩沖區的人員實行嚴格管理。

1.2.2 資源調查及監測工作開展情況

全區大部分自治區級以上自然保護區開展了自然資源調查并建立了檔案，但有18 個自然保護區未開展此項工作，包括1 個國家級保護區，17 個自治區級自然保護區。

26 個自然保護區未開展監測工作，包括1 個國家級自然保護區，25 個自治區級自然保護區。

1.3 其他工作開展情況

1.3.1 修筑設施的審批、建設情況

全區自治區級以上自然保護區中，46個自然保護區內存在修筑設施，且經過主管部門批準，并按照許可內容施工。

1.3.2 科教及宣傳工作開展情況

全區自治區級以上自然保護區科研工作開展較為薄弱，僅有近半數自然保護區與國內高校、科研機構簽訂了合作協議，協助其開展相關科學研究工作。

全區大部分自治區級以上自然保護區通過設立標牌、現場宣講、發放宣傳單頁、制作宣傳視頻、網絡宣傳等方式進行自然保護區的宣傳工作，但有6 個自治區級自然保護區未開展此項工作。

1.3.3 參觀、旅游活動開展情況

全區89 個自然保護區中有30 個自然保護區在實驗區開展了參觀旅游活動，包括15 個國家級自然保護區，15 個自治區級自然保護區。在開展旅游活動的自然保護區中，有5 個未編制旅游方案。

2 存在問題

2.1 基礎工作仍需完善

全區保護區在基礎管理中仍存在較多短板，尤其是多數保護區總體規劃過期或無批復，導致保護區現狀調查評價、保護設施建設等基礎性管理工作無規可依，無法開展[2]。

多數自然保護區普遍存在管理人員嚴重匱乏，自然保護區建設管理經費嚴重不足的問題。尤其是自治區級自然保護區，有些未設置獨立的管理機構，由旗縣級林草部門代管，管護設施建設、自然資源調查、主要保護對象研究等基礎性工作尚存在空白，自然保護區批復文件的相關要求難以落到實處[3]。

2.2 重點工作仍需加強

目前，自然保護區在管護上側重于森林防火和林業有害生物防治，自然保護區整體生態系統的穩定性和生物多樣性研究方面存在短板，仍需加強。特別是自治區級保護區資源調查、科研合作及監測工作開展力度較薄弱，個別保護區甚至未掌握主要保護對象的分布信息，無法實際開展保護、管理工作。

此外，對于自然保護區的核心區、緩沖區管控措施不到位，未能有效凸顯管控級別。

2.3 歷史遺留問題亟待處理

調查中發現，自然保護區內仍存在有牧場、居民點、農田、人工商品林等，保護和發展的矛盾問題尚未徹底解決。例如：部分自然保護區內土地為國有或嘎查集體草場，已承包給牧戶使用;部分自然保護區仍有大量的人工商品林和農田不能調整出保護區，個人所有的人工商品林已到采伐年限無法采伐;部分自然保護區內的村屯、建制鎮、軍事用地等管理難度較大。這些歷史遺留問題均給自然保護區的管理造成了較大困難。

3 建議

3.1 查漏補缺，完善基礎工作

全區各自然保護區要依據各項條例及文件要求，主動查漏補缺，完善基礎工作，補齊基礎工作短板，加強制度建設，提升管理水平。尤其是要摸清保護區內主要保護對象情況，做好本底調查，建立健全完善的臺賬檔案資料管理流程，將各項工作落實到位，有據可查。

對于總體規劃普遍失效的問題，建議在自然保護地整合優化工作結束后，及時開展自然保護區整體規劃編制工作，更新過期的總體規劃，并報送相關部門審批。

各級政府還應加大對自然保護區管理人員配置和資金投入，確保各保護區各項基礎工作的正常開展。

3.2 有的放矢，加強重點工作

保護區應從制度上、管理上切實加強對核心區、緩沖區的管護力度，對于進出的人員、車輛要完善審批、登記制度。同時，可充分利用現代化手段（如：無人機巡查、大數據管理、互聯網審批等），對重點區域、重點人員、重點工作開展高效率、科學化管理。

3.3 釜底抽薪，解決后顧之憂

妥善處理自然保護區存在的歷史遺留問題。長期來看，可以通過自然保護地整合優化工作，將符合文件要求的、保護價值低、人為干擾大的區域調出保護區范圍，同時建議出臺相應政策并加大資金投入，進一步推動生態工作;短期來說，對于保護區內原住居民開墾、放牧、工礦企業等問題，建議加大監督管理力度，最大限度減少畜禽糞便污染、農業面源污染、工礦企業污染，確保其對保護區內生態環境的干擾降到最低[4]。