淺析世界銀行貸款項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備與管理

夏嵐

摘 要：本文以江西鄱陽(yáng)湖流域環(huán)境治理項(xiàng)目為例，從項(xiàng)目概況、項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容和世界銀行貸款項(xiàng)目審批與管理工作流程等方面進(jìn)行詳細(xì)敘述，對(duì)其他準(zhǔn)備申報(bào)世界銀行貸款的項(xiàng)目提供一定的指導(dǎo)和借鑒。

關(guān)鍵字：世界銀行;環(huán)境治理;貸款; 項(xiàng)目準(zhǔn)備;項(xiàng)目實(shí)施

世界銀行（The World Bank）是聯(lián)合國(guó)專(zhuān)設(shè)于負(fù)責(zé)長(zhǎng)期貸款的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，其主要業(yè)務(wù)內(nèi)容是對(duì)發(fā)展中的成員國(guó)提供長(zhǎng)期貸款服務(wù)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)上援助業(yè)務(wù)，建設(shè)項(xiàng)目周期長(zhǎng)而經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)率偏低但又是社會(huì)發(fā)展所必要的建設(shè)項(xiàng)目。

根據(jù)世行貸款項(xiàng)目投資的最終目的：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從而使得人們過(guò)上更好的生活，因此在項(xiàng)目準(zhǔn)備過(guò)程中的首要工作，就是要能夠說(shuō)明項(xiàng)目的合理性–這些貸款應(yīng)該怎么投資，才能使得人們過(guò)上更好的生活，這就是世行項(xiàng)目立項(xiàng)的根本。

世界銀行貸款項(xiàng)目在其項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的設(shè)計(jì)思路：1.找問(wèn)題-定目標(biāo);2.選措施-定活動(dòng);3.做分析-定方案。項(xiàng)目設(shè)計(jì)理念應(yīng)貫穿：1. 系統(tǒng)解決問(wèn)題，堅(jiān)持公共參與性的設(shè)計(jì);2. 將工程措施與非工程措施相結(jié)合，兼顧解決基礎(chǔ)設(shè)施的管理問(wèn)題。以下就以鄱陽(yáng)湖水環(huán)境項(xiàng)目為例，進(jìn)行詳細(xì)的闡述。

一、項(xiàng)目選項(xiàng)（找問(wèn)題-定目標(biāo)）

世界銀行對(duì)貸款項(xiàng)目的選擇尤為重視，其內(nèi)部有各專(zhuān)業(yè)的技術(shù)專(zhuān)家對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，要從眾多貸款申請(qǐng)項(xiàng)目中選擇出符合世行目標(biāo)的項(xiàng)目，項(xiàng)目的選擇直接關(guān)系世行貸款業(yè)務(wù)的成功與否。

1. 找問(wèn)題：鄱陽(yáng)湖流域小城市和城鎮(zhèn)普遍存在許多嚴(yán)重的問(wèn)題，包括缺乏適當(dāng)?shù)奈鬯占幚怼⒗芾砘A(chǔ)設(shè)施等。過(guò)去三十年來(lái)，鄱陽(yáng)湖流域以環(huán)境污染和環(huán)境退化加重為代價(jià)，取得了快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型。江西省負(fù)責(zé)管理鄱陽(yáng)湖部門(mén)，對(duì)湖泊實(shí)施綜合性水管理力量比較薄弱，管理機(jī)構(gòu)面臨挑戰(zhàn)。為此，江西省政府提出利用世行貸款實(shí)施本項(xiàng)目十分迫切。

2. 定目標(biāo)：世行貸款江西鄱陽(yáng)湖流域水環(huán)境管理項(xiàng)目的總體目標(biāo)：減少流入鄱陽(yáng)湖流域重點(diǎn)水域的污染物，提高重點(diǎn)區(qū)域的水質(zhì)管控能力，從而改善人們的生活環(huán)境，這就與世行貸款項(xiàng)目的目標(biāo)相統(tǒng)一。

二、項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容（選措施-定活動(dòng)）

當(dāng)項(xiàng)目確定目標(biāo)后，首先需圍繞項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)目標(biāo)分析影響項(xiàng)目開(kāi)發(fā)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，并提出問(wèn)題的解決方案（這里要注意的是問(wèn)題和解決方案的提出需要詳實(shí)和可靠的數(shù)據(jù)支持）以及解決方案的優(yōu)先序（如以方案成本高低排序來(lái)首先選擇最低成本方案）。

其次，對(duì)項(xiàng)目的可選方案進(jìn)行分析：如農(nóng)業(yè)面源污染治理、河道環(huán)境修復(fù)、農(nóng)村分散式污水設(shè)施、縣城污水收集及處理系統(tǒng)、垃圾收集和處理系統(tǒng)、湖泊環(huán)境修復(fù)、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染治理、政策法規(guī)，管理制度等。既而根據(jù)方案分析結(jié)論，提出項(xiàng)目?jī)?nèi)容（工程和非工程措施，且這些措施支持項(xiàng)目開(kāi)發(fā)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)），并給出每一項(xiàng)目組成部分的投資概算。

項(xiàng)目?jī)?nèi)容的選擇：項(xiàng)目?jī)?nèi)容的選擇需符合規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)合理且無(wú)不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題。盡量減少項(xiàng)目的征地拆遷影響，如果不可避免，在項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段需要編制移民行動(dòng)計(jì)劃，考慮征地拆遷的影響提交世行審查。

如鄱陽(yáng)湖流域環(huán)境治理項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域選擇在鄱陽(yáng)湖流域的重點(diǎn)縣，分別為都昌縣、鄱陽(yáng)縣、余干縣、靖安縣、奉新縣、吉水縣、上栗縣，共7個(gè)縣，處于毗鄰鄱陽(yáng)湖及流入鄱陽(yáng)湖主要河流的沿岸，其中上栗縣和鄱陽(yáng)縣主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)村，其余5個(gè)為縣城。鄱陽(yáng)湖項(xiàng)目設(shè)立了4個(gè)子項(xiàng)目?jī)?nèi)容，分別是：

1）完善鄱陽(yáng)湖流域管理體系：加強(qiáng)服務(wù)能力建設(shè)和公民的環(huán)保意識(shí)培養(yǎng)，以促進(jìn)參與式污水和固體垃圾管理工作，完善環(huán)境監(jiān)督提質(zhì)和為項(xiàng)目成果的可持續(xù)性創(chuàng)造必要條件;通過(guò)宣傳、培訓(xùn)和帶動(dòng)公眾參與，增強(qiáng)公眾環(huán)境意識(shí)，促進(jìn)民眾主動(dòng)減污環(huán)保行動(dòng)，探索建設(shè)鄱陽(yáng)湖水環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制;

2）修復(fù)河湖水環(huán)境以及提高生活污水管理系統(tǒng)：包括修復(fù)余干、鄱陽(yáng)、都昌縣河湖水環(huán)境3個(gè)分項(xiàng)目，改善都昌、靖安、奉新和吉水縣生活污水系統(tǒng)及建立鄱陽(yáng)珠湖農(nóng)村污水收集系統(tǒng)5個(gè)分項(xiàng)目;

3）固體垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)系統(tǒng)：包括新建和改善都昌縣、余干縣、靖安縣和上栗縣城鄉(xiāng)地區(qū)的固體垃圾收集和運(yùn)輸系統(tǒng)，減少固體垃圾排入鄱陽(yáng)湖流域湖泊/河流系統(tǒng);

4）項(xiàng)目實(shí)施支持，支持項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)全面提高項(xiàng)目協(xié)調(diào)、管理和檢查能力。

盡管是在項(xiàng)目前期階段，項(xiàng)目的技術(shù)方案設(shè)計(jì)應(yīng)基于對(duì)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的分析，并確保技術(shù)方案構(gòu)成一個(gè)完整的體系來(lái)解決影響項(xiàng)目開(kāi)發(fā)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。如擬建的雨污水管網(wǎng)應(yīng)予現(xiàn)狀管網(wǎng)構(gòu)成一個(gè)完善的排水體系，而非是一個(gè)獨(dú)立體系（即需將現(xiàn)狀管網(wǎng)技術(shù)參數(shù)納入計(jì)算）。再如，固廢管理子項(xiàng)應(yīng)完整闡述收集、運(yùn)輸和安全處置的整體體系，并確保世行資助部分與其他部分同時(shí)完成并發(fā)揮效益。

三、世界銀行貸款項(xiàng)目審批與管理工作流程

世行貸款項(xiàng)目的項(xiàng)目全過(guò)程從立項(xiàng)為起始，一直到項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后世行進(jìn)行后評(píng)估為結(jié)束，全過(guò)程有七個(gè)節(jié)點(diǎn)，前期籌備通常要2-3年。

1. 立項(xiàng)

在這個(gè)階段，世行的主要工作是確定銀行和借款人均認(rèn)可的適合上方發(fā)展策略的項(xiàng)目。在選項(xiàng)過(guò)程中有幾點(diǎn)注意原則：1）盡可能選擇移民拆遷工作量比較少的項(xiàng)目，因?yàn)槭佬械馁J款不支付移民拆遷的費(fèi)用。2）比較接近世行貸款要求的項(xiàng)目，即興建周期長(zhǎng)，利潤(rùn)低且滿(mǎn)足國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所必須的項(xiàng)目。

2. 準(zhǔn)備階段

準(zhǔn)備階段主要包括以下幾方面內(nèi)容：

技術(shù)方面：

世行項(xiàng)目在被評(píng)估之前，首先要完成的就是項(xiàng)目的可研報(bào)告，這將成為世行評(píng)估團(tuán)隊(duì)對(duì)項(xiàng)目評(píng)估的依據(jù)。項(xiàng)目的可研報(bào)告需包括技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、機(jī)構(gòu)等方面的深入的研究及多方案的對(duì)比論證，以及對(duì)項(xiàng)目建成后的監(jiān)督及評(píng)估。

本階段的關(guān)鍵就是把項(xiàng)目目標(biāo)所需要的技術(shù)方案進(jìn)行比較，世行并不是尋求最先進(jìn)的工程技術(shù)方案，而是需要找到最適合項(xiàng)目實(shí)際情況的因地制宜的，且可持續(xù)維護(hù)項(xiàng)目成果的方案。

可研和環(huán)評(píng)是國(guó)內(nèi)審批的程序文件，而移民安置報(bào)告是僅針對(duì)世行項(xiàng)目編寫(xiě)的，一般業(yè)主會(huì)委托大學(xué)機(jī)構(gòu)進(jìn)行編寫(xiě)。

財(cái)務(wù)方面：

在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，主要經(jīng)濟(jì)分析主要針對(duì)設(shè)計(jì)方案的成本效益分析：

世行項(xiàng)目的總投資包括：基線(xiàn)費(fèi)用、不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)、建設(shè)期利息以及先征費(fèi)。其中：基線(xiàn)費(fèi)用=直接工程費(fèi)用+征地拆遷+項(xiàng)目管理費(fèi)用;不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)=直接不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)+價(jià)格不可預(yù)見(jiàn)費(fèi);先征費(fèi)一般為貸款額度的0.25%;

世行貸款可以支付的費(fèi)用包括：先征費(fèi)，直接工程費(fèi)用（土建、設(shè)備供貨與安裝、咨詢(xún)）以及建設(shè)期利息;一般而言世行貸款跟配套資金各占總投資的50%，根據(jù)具體項(xiàng)目會(huì)有所調(diào)整。

成本效益分析：

世行項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益大部分難以貨幣化，以世行鄱陽(yáng)湖項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目主要包括排水管網(wǎng)項(xiàng)目、垃圾收運(yùn)設(shè)施項(xiàng)目以及河湖水生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目。經(jīng)濟(jì)費(fèi)用包括用于項(xiàng)目的建設(shè)投資和項(xiàng)目運(yùn)行期間的經(jīng)營(yíng)成本。主要的經(jīng)濟(jì)效益可從以下幾項(xiàng)進(jìn)行闡述：

（1）環(huán)境效益：本項(xiàng)目實(shí)施建成后，可很好地改善該地區(qū)的生活環(huán)境質(zhì)量，將產(chǎn)生可觀(guān)的環(huán)境效益。

（2）促進(jìn)身心健康：該項(xiàng)目的實(shí)施，有利于總體環(huán)境質(zhì)量的改善，減少各類(lèi)疾病的發(fā)生，提高人民群眾的健康生活水平，減少日常醫(yī)療費(fèi)用的支出。

（3）增加就業(yè)機(jī)會(huì)：該項(xiàng)目的實(shí)施，例如垃圾收運(yùn)站的建設(shè)及運(yùn)行，可以增加相關(guān)專(zhuān)業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)，從而創(chuàng)造良好的社會(huì)效益。

從產(chǎn)生的社會(huì)效益與支出來(lái)看，本項(xiàng)目給社會(huì)產(chǎn)生的效益遠(yuǎn)大于項(xiàng)目投入，具有較好的國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益。

與國(guó)內(nèi)項(xiàng)目不同，世行項(xiàng)目中的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)需要在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段確定，并寫(xiě)入項(xiàng)目的法律文件，世行要對(duì)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的技術(shù)及財(cái)務(wù)能力進(jìn)行評(píng)估，任何世行貸款項(xiàng)目沒(méi)有確定運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)都很難通過(guò)世行評(píng)估。

世行貸款項(xiàng)目準(zhǔn)備階段后還包括了評(píng)估、談判、提交董事會(huì)、實(shí)施以及后評(píng)價(jià)階段，其中評(píng)估都是由世行的工作人員來(lái)完成，談判是世行和借款人達(dá)成協(xié)議的階段，董事會(huì)審批是由世行人員將之前獲得協(xié)議的評(píng)估報(bào)告以及貸款要求相關(guān)文件上交董事會(huì)，如果董事會(huì)批準(zhǔn)，也就標(biāo)志著貸款協(xié)議的成立，項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段。由于以上階段主要是世行的工作內(nèi)容，在此就不做詳細(xì)的闡述。

四、啟示與展望

1. 強(qiáng)有力的政策支持，是世行項(xiàng)目順利推進(jìn)的基礎(chǔ)

各級(jí)省政府、發(fā)改委、財(cái)政廳、外資辦等各部門(mén)的權(quán)利支持，各市縣政府的緊密協(xié)同配合，才能保證世行貸款項(xiàng)目的順利完成。

2. 頂層設(shè)計(jì)是決定世行項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵

世行貸款項(xiàng)目尤其重視建設(shè)目標(biāo)和成效，項(xiàng)目工可屬于項(xiàng)目的較為前期階段，一般國(guó)內(nèi)可研報(bào)告對(duì)項(xiàng)目的對(duì)定性分析比較多，但世行專(zhuān)家組對(duì)項(xiàng)目定量分析更為重視，以及項(xiàng)目的可持續(xù)性的運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)的確立。

3. 科學(xué)的檢測(cè)評(píng)價(jià)是確保世行項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的有力保障

項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)指標(biāo)是評(píng)價(jià)項(xiàng)目的重要依據(jù)，從監(jiān)測(cè)指標(biāo)可以看出項(xiàng)目是否滿(mǎn)足項(xiàng)目原先設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)。監(jiān)測(cè)指標(biāo)一般由世行提出框架，借款人認(rèn)可，設(shè)計(jì)單位協(xié)助量化數(shù)值。

監(jiān)測(cè)指標(biāo)分兩類(lèi)：項(xiàng)目開(kāi)發(fā)目標(biāo)層次上的監(jiān)測(cè)指標(biāo)（PDO Indicators）以及中間監(jiān)測(cè)指標(biāo)（Intermediate Indicators）。項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)指標(biāo)會(huì)寫(xiě)入法律文件（項(xiàng)目協(xié)議），在項(xiàng)目實(shí)施期間內(nèi)項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)指標(biāo)每年監(jiān)測(cè)（一年更新兩次）。

項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中和實(shí)施后，需建立科學(xué)、完整的項(xiàng)目監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)系統(tǒng)，項(xiàng)目辦需對(duì)項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境調(diào)查，及時(shí)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目影響;同時(shí)向項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和世行報(bào)告項(xiàng)目情況，編制年度監(jiān)測(cè)報(bào)告（主要為移民及社評(píng)監(jiān)測(cè)報(bào)告、環(huán)評(píng)監(jiān)測(cè)報(bào)告、水土保持監(jiān)測(cè)報(bào)告等）、中期調(diào)整報(bào)告、完成報(bào)告等。

參考文獻(xiàn)：

[1] 《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃（2009～2020）》，國(guó)家發(fā)展改革委，2009-12-09.

[2] World Bank Logframe Methodology Handbook ，World Bank，2009

[3] 世界銀行業(yè)務(wù)手冊(cè)， 世界銀行，1991.1

[4] 鄱陽(yáng)縣朱湖環(huán)境綜合治理工程項(xiàng)目建議書(shū)，上海市城市建設(shè)設(shè)計(jì)研究總院，2015.6