全民健康背景下的獸醫立法完善研究

摘 要：動物疾病防控和保障動物產品安全是提升全民健康水平的重要因素。其中，獸醫管理制度的建設成為完善動物檢驗檢疫工作、提升動物產品安全水平的關鍵因素。現階段，我國獸醫管理法律制度存在諸多不完善之處，亟需在立法中予以改進。為此，應當首先定位獸醫法的從業人員管理法與保障法雙重特性，明確獸醫法在公共衛生法體系中的地位。進而，圍繞獸醫管理中的現實問題，構建獸醫人員統一管理制度、從業人員保障制度、二元情景下的動物疾病監測制度。通過體系化的獸醫管理法律制度建設，以期構筑動物安全檢驗檢疫的安全網，助力全民健康水平的提高。

關鍵詞：全民健康;獸醫法;功能定位;制度優化

Abstracts： Prevention and control of animal diseases and ensuring the safety of animal products are important factors in improving the health of the whole people. Among them， the construction of veterinary management system has become a key factor in improving animal inspection and quarantine work and improving the safety level of animal products. At this stage， there are many imperfections in the legal system of veterinary management in my country， and it is urgent to improve it in legislation. To this end， we should firstly locate the dual characteristics of the veterinary law's practitioners management law and safeguard law， and clarify the status of the veterinary law in the public health law system. Furthermore， around the practical problems in veterinary management， a unified management system for veterinary personnel， a security system for practitioners， and an animal disease monitoring system under dual scenarios are constructed. Through the construction of a systematic legal system for veterinary management， we hope to build a safety net for animal safety inspection and quarantine， and help improve the health of the whole people.

Key words：national health; Veterinary law; Functional positioning; System optimization

一、問題的提出

2016年，中共中央審議通過了《“健康中國2030”規劃綱要》，旨在推進健康中國建設，提升人民健康水平。而隨著各類活體動物尤其是養殖動物數量的不斷壯大和各類動物產品的日益繁多，動物疾病和動物產品的安全程度對人類整體健康水平產生了重要影響。這使得動物疾病防控和動物產品檢驗檢疫成為社會公眾關注的焦點問題，而動物疾病防控和動物產品檢驗檢疫的成效，有賴于獸醫隊伍的建設。實踐中，獸醫的執業范圍主要包括以下幾類：第一，動物疾病的防范、管控、撲殺;第二，動物產品的檢驗檢疫與質量監管;第三，動物醫學的科技研究。實踐中，根據獸醫的從業領域與職業性質不同，可以將獸醫分為三類：官方獸醫、執業獸醫，以及獸醫專業技術人員。當前我國實際獸醫從業人員已經超過百萬，是世界上獸醫行業從業人員最多的國家。1然而，我國當前獸醫管理法律制度還存在諸多不完善之處，對獸醫功能的發揮產生了負面影響。因此，獸醫法的完善成為亟待解決的重要立法任務。近年來，我國學界與實務界對獸醫制度的完善提出了一系列建議。在建設全民健康背景下，對獸醫法的制度完善提出了更高的要求。因此，應當在先前研究的基礎上，圍繞保障動物產品安全的現實需要，進行進一步的制度完善，以期對建設全民健康有所助益。

二、現階段的立法不足

長期以來，我國獸醫法律制度建設長期存在滯后性，導致獸醫法存在一系列不足之處。具體而言，主要問題可以歸結為以下幾項：

（一）統一性獸醫立法缺失

長期以來，我國獸醫管理立法呈現碎片化特征。實踐中，我國對獸醫的管理主要依靠《執業獸醫管理辦法》和《動物診療機構管理辦法》。上述規范性文件在效力層級上屬于部門規章，由于效力層級較低，對獸醫管理法治化的推動力度較為有限。為解決獸醫管理制度碎片化的問題，農業部辦公廳曾印發《2018年獸醫工作要點》，將推動統一獸醫法立法作為重要任務。然而，獸醫法的統一立法仍然缺乏有效推進。實踐中，我國獸醫在實踐中主要分為官方獸醫、執業獸醫、獸醫專業技術人員三類。在制度層面，現有規范性文件主要側重于對執業獸醫進行管理。而對于官方獸醫與獸醫專業技術人員，尚缺乏專門性規范文件的約束。統一性法律規范的缺失，導致實踐中我國獸醫管理制度出現了“條塊化管理”的現象。由于獸醫管理制度尚存在諸多空白之處，管理中對諸多領域缺乏規范性指引，導致獸醫管理常處于“無法可依”的狀況。

（二）各類型獸醫人員概念界分不清晰

從規范性層面而言，《動物防疫法》力圖實現對官方獸醫、執業獸醫、獸醫專業技術人員的概念界定，為各類獸醫劃定界限，從而有效發揮不同類型獸醫的功能。然而通過對《動物防疫法》相關條文的解讀，可以發現官方獸醫、執業獸醫、獸醫專業技術人員三者之間缺乏明確的界定標準。官方獸醫，是指具有相關專業技術資質并經過國家主管部門認定與授權的從事獸醫管理的人員。實踐中，官方獸醫與公務員存在一定的重合度，同時兩者之間也存在差異性。因此，針對官方獸醫與公務員的相互關系問題，理論與實務界尚存在爭議。執業獸醫，主要包括經注冊登記后具有動物疾病診療資格的獸醫從業人員。獸醫專業技術人員，則主要包括兩類：一類是在政府部門工作但不屬于官方獸醫序列的技術人員;另一類是不屬于官方獸醫也不從事商業經營活動，僅從事獸醫科研工作的專業技術人員。從《動物防疫法》對獸醫專業技術人員的定義可以發現，這類人員需要具備“研究者”的身份。然而，一方面，由于對官方獸醫、執業獸醫的管理尚不規范，官方獸醫與執業獸醫的概念界限并不清晰，難以對獸醫專業技術人員進行地位認定。另一方面，實踐中相關科研人員的研究范圍通常具有跨界性，并不完全局限于對動物醫學的研究，因而研究人員的范圍界限應當如何劃定？與其他領域研究人員應當如何區分？由于三類獸醫之間缺乏明確的概念界定，導致管理活動中存在一系列問題。

（三）獸醫法與醫療衛生法體系的關系未理順

獸醫法將獸醫作為管理對象，其最終目標是服務于確保與改善公民的生命與健康。然而，現階段獸醫法與醫療衛生法體系的制度銜接性不強，成為亟待解決的突出問題。現階段，我國醫療衛生法體系以“人”作為服務對象，而獸醫法的管理則落實于對“動物”檢驗檢疫安全的保障。如何將對動物的檢驗檢疫與保障人的健康進行制度銜接，成為法律制度層面亟待進行回應的問題。在建設全民健康的背景下，保障人民群眾生命健康目標的實現迫切需要將對人的健康監測與對動物疾病監管進行合并管理。然而，獸醫法與醫療衛生法的不銜接性，導致在信息共享、對策制定等方面存在一系列問題。

三、獸醫法的功能再定位

建設全民健康背景下，對獸醫法的制度完善需要首先進行功能層面的定位。相關定位活動應當從內部、外部兩個維度展開。一方面，獸醫法應當具有從業人員管理法與保障法的雙重特征;另一方面，獸醫法應當置于衛生法體系的一部分進行制度完善。

（一）內部關系定位——獸醫法是獸醫從業人員的管理法與保障法

內部關系層面，對獸醫法的從業人員管理法特征，應當從管理與保障兩個視角進行雙向

完善。具體而言，需要實現公共利益與個人利益的雙向維護。一方面，獸醫法的修改應當以完善獸醫人員管理、維護公共衛生安全作為基本目標。全民健康背景下，對獸醫法的修改應當重點突出食品安全和公共衛生保障功能。另一方面，獸醫法應當突出保障功能，通過對獸醫從業人員的收入、權益進行保障，提升從業人員的社會地位，進而促進行業的良性健康發展。管理法與保障法的雙重特征，實際上體現了公共利益與從業人員個體利益的統一。對公共利益的維護，體現了管理法特征;而對個人利益的維護，體現了保障法特征。

（二）外部關系定位——獸醫法是衛生法體系的組成部分

獸醫法的立法目的，不僅應當側重對專業技術領域對動物疾病的防范和治療，還應當從更宏觀的層面，對獸醫法的外部關系進行界定，納入公共衛生法體系進行規制。將獸醫法納入衛生法體系，其原因主要有兩點。第一，獸醫法立法目的與公共衛生法體系的統一性。獸醫法的立法目的，不僅是一部人員管理法，其重要價值還在于對人民生命健康的保障價值。因此，其與公共衛生法體系之間存在價值存在共識性。第二，在專業技術層面，為構建更有效的動物產品安全和生命健康安全網，有必要對動物檢驗檢疫工作與食品安全工作進行一體化制度安排，打通兩者之間的界限，更有效地填補動物產品檢驗檢疫工作的空白。因此，獸醫法的制度完善既要立足于獸醫管理的現實需要，也要圍繞衛生法體系進行制度設計，保障獸醫法與衛生法體系的有機銜接性。

四、完善獸醫法的具體制度設計

西方國家的獸醫法律制度，傾向于以成文法的形式進行法典編纂。2現階段，我國獸醫法具體制度的完善，應當在回應實際問題的基礎上，圍繞獸醫法的功能定位，針對性地進行具體制度安排。有學者提出，我國《獸醫法》的完善應當從“人”“事”“機構”三方面展開：“人”，即三類獸醫人員;“事”，即動物檢驗檢疫、獸醫藥品器械管理、獸醫教育等制度;“機構”，即獸醫主管機構、獸醫診療機構、獸醫認證機構等。3考慮到獸醫法作為從業人員管理法與服務法的定位，以及獸醫法作為公共衛生法體系的組成部分，應當有側重性地進行立法設計：以“人”作為主要立法對象，兼顧“事”與“機構”的立法。

（一）將三類獸醫人員納入一體化管理

通過對獸醫管理制度現狀的問題分析可以發現，“條塊化”“碎片化”的管理模式成為現階段獸醫管理制度的重要問題。為此，在《獸醫法》的立法完善中，應當將官方獸醫、執業獸醫、獸醫專業技術人員進行統一立法管理。具體而言，可以在今后的《獸醫法》中，對官方獸醫、執業獸醫、獸醫專業技術人員三類人員分別設立章節，規定各類型獸醫人員的管理與保障制度。對三類獸醫人員進行一體化管理，有利于實現統一性與靈活性的統一。一方面，三類獸醫人員進行一體化管理，可以避免先前獸醫人員管理中的條塊化、碎片化管理現狀，提升獸醫人員的管理效能，改善獸醫人員福利。另一方面，立法中對三類獸醫人員分別設立章節，有利于針對不同類型人員的具體情況，實現差異化的制度設計。官方獸醫，可以比照公務員或事業單位人員進行管理;執業獸醫，應當堅持市場化的管理模式;獸醫專業技術人員主要存在于研究機構，應當遵循科學化、專業化的運作機制，調動科研人員的積極性與主動性。同時，在當前獸醫管理制度的基礎上，借鑒域外國家獸醫管理制度，可以進一步對獸醫人員進行分類管理。4

（二）完善獸醫從業人員的權利保障救濟機制

保障獸醫從業人員的生命健康權，是完善《獸醫法》的應有之意。在動物產品檢驗檢疫工作中，獸醫人員在從業中存在多方面的風險性。一方面，進出口動物產品的檢驗檢疫任務增多導致勞動強度提高、工作時間延長，可能增加工傷風險;另一方面，進口冷鏈食品、跨境野生動物的檢驗檢疫中存在致病因患。因此，在建設全民健康，保障動物產品安全的背景下，有必要進一步完善獸醫從業人員的職業保險制度。根據當前檢驗檢疫法和行業規定，獸醫從業人員進行執業活動過程中，應當享有獲得衛生防護與救濟的權利。《獸醫法》的完善中，可以從事前、事中、事后三個階段出發，進行全方位的權利保障制度設計。事前階段，進一步完善獸醫從業人員崗前培訓制度和硬件保障制度。現階段，獸醫人員崗前培訓主要側重于對傳統動物性疾病的安全培訓。在進一步建設全民健康的背景下，應當圍繞野生及家養動物疾病監管防控、進口動物產品檢驗檢疫兩方面內容進行專門性崗前培訓設計，進一步提升獸醫從業人員的專業技能和安全意識。事中階段，應當細化獸醫行業的工作制度和動物傳染疾病監測制度。實踐中，各地安全衛生工作中普遍將冷鏈行業從業人員、出入境檢驗檢疫人員等作為重點健康監測人群。考慮到獸醫從業人員分布行業廣泛，各地可以考慮適當擴大監測范圍，將更多的獸醫從業人員納入監測。事后階段，重點要構建獸醫從業人員的健康保障救濟機制。從事人畜共患傳染病防控和研究、直接接觸有毒有害物質工作的獸醫人員，有依照有關法律、行政法規的規定接受職業健康監護的權利;患職業病的獸醫人員，應給予補償。

（三）建立二元情景的動物疾病監測報告制度

動物疾病監測報告制度，是確保動物疾病處置及時妥當的必然要求。現階段，國內學界已經意識到，動物疾病報告制度應當理順動物疾病防控部門和地方政府之間的關系。而在獸醫法領域，相關立法的完善應當設立二元情景的監測報告制度，協調好動物檢驗檢疫主管部門與地方政府之間的關系。常態動物疾病防控狀態下，應當建立由動物檢驗檢疫機構主導的監測報告制度。常態防控中，由于動物疾病的出現時間與規模存在不可知性，其防控策略應當堅持專業導向，由承擔檢驗檢疫工作的獸醫人員承擔監測與報告任務。常態防控主要強調的是專業性，通過專家治理的模式提升動物疾病監測報告的整體水平。應急防控狀態下，應當建立由地方政府主導的監測報告制度。應急防控，意味著動物疾病已經出現且存在風險性，其防控已經超出動物檢疫建議機構的職責范圍，需要動員相關各部門的行政力量參與動物疾病的治療與防控。因此，該階段的動物疾病監測報告應當由地方政府主導，由地方政府協調各部門力量參與動物疾病治療與防控，實現應急防控效果的最優。

四、結語

建設全民健康背景下，獸醫法的完善成為建立全方位立體動物疾病防控、保障動物產品安全的重要環節。因此，應當在立法層面對獸醫法的相關制度進行系統化完善。完善機制的建立，應當同時體現管理法與保障法的雙重功能，對獸醫制度進行有效的制度革新，以有效回應全民健康對獸醫法提出的新要求。

參考文獻：

[1]李博、陳勇臻：《畜牧獸醫法律法規體系存在的問題及對策》，《湖北畜牧獸醫》2020年第4期，第37

頁。

[2]李鵬等：《國外獸醫立法的現狀分析》，《中國動物檢疫》2011年第6期，第9頁。

[3]中國政府網：《焦新安：關于制定獸醫法的議案》，http：//www.jsrd.gov.cn/huizzl/qgrdh/20191302/yajy/201903/t20190314_511991.shtml，訪問日期：2021年12月22日。

[4]楊佳穎：《國外獸醫管理制度》，《中國動物保健》2019年第3期，第4頁。

作者簡介：盧靜（1995—），中國石油大學（華東）文法學院碩士研究生。