歐盟《外國直接投資審查框架條例》對我國企業影響分析

[摘 要]2020年10月11日歐盟《外國直接投資審查框架條例》的正式生效，從根本上改變了歐盟外資安全審查空白的局面，也使得我國企業進入歐盟投資的難度進一步增加。文章從審查條例的規定內容入手，分析外資審查條例中的制度設計，進而探討出對我國投資企業的影響，并為我國企業能順利進入歐盟市場提出相關建議。

[關鍵詞]歐盟外資審查;企業投資;審查條例

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.18.097

歐盟作為我國重要的貿易伙伴，在我國對外投資中具有舉足輕重的地位，據2019年商務部統計，在投資領域，2018年中國對歐盟直接投資88.7億美元，截至2018年底，中國對歐盟直接投資存量達907.4億美元。①在外國投資上，歐盟一直秉持開放的態度，在歐盟層面上沒有建立統一的外資審查體系，2019年4月10日歐盟頒布了《建立外國直接投資審查框架條例》（以下簡稱《歐盟外國直接投資審查框架條例》），并于2020年10月11日正式施行，條例賦予歐盟對進入歐盟成員國的外國投資審查權，這使得歐盟在外資審查制度上發生了一個巨大的變化。

1 歐盟外國直接投資審查框架的構建

2017年2月德、法、意三國聯合向歐盟委員會提出，當前外資大量并購歐盟高新技術企業會導致歐盟核心競爭力流失，倡議歐盟內部建議統一的外資審查體系。[1]2017年9月13日歐盟公開了關于建立外國直接投資審查框架的草案，[2]其中提到當前歐盟的外國直接投資的發展現狀，指出歐盟擁有世界上最開放的投資制度之一，歐盟成員國對外國直接投資的限制總體上是世界上最少的，并系統地分析建立統一的投資審查制度的必要性。2018年5月歐洲議會國際貿易委員會通過了提請審議的外資審查框架立法案。2019年3月歐盟理事會公布了《外資直接投資審查條例》，標志著以歐盟為整體的外資審查制度的正式建立。

《對外投資合作國別（地區）指南 歐盟》（2019年版）商務部對外投資和經濟合作司，載于：http：//www.fdi.gov.cn？/最后訪問日期：2020年12月1日。

②DEALOGIC M&As ANALYTICS. Computers & Electronics is the most targeted sector by third countries acquirers in terms of total value of the stock of M&As which rached more than EUR 323 billion in the second quarter of 2017.

歐盟建立統一的外資審查制度，其本身存在法律授權基礎的。在《歐盟運行條例》第三條規定歐盟對制定關稅、內部市場競爭規則、貨幣政策、保護海洋生物資源政策、共同商業政策享有專屬的權力。在共同的商業政策中其中包括對外投資的政策制定，運行條例在一定程度上賦予了歐盟建立共同體內外資審查機制的權力。在2007年的《里斯本條約》中更是細化了歐盟對于內部市場政策制定權，歐盟在對外投資政策的制定上有權屬全能。[3]歐盟建立審查制度的本質是為維護歐共體的利益，根據近年來的投資數據上看，②外國投資者在歐盟進行的投資并購主要集中在計算機與高科技領域，這使得歐盟認為這些并購不僅會損害歐盟在某些領域的技術優勢，還會損害歐盟的安全和公共秩序。有學者指出歐盟制定該條例的動因有三：一為安全動因，在保護主義和單邊主義抬頭，歐盟為保護內部安全而進行審查。二為國家競爭動因，建立外資審查條例保護歐盟在一些關鍵技術上的核心競爭力，從而在國際競爭中處于優勢。三為市場競爭動因，從世界貿易上看，大多數的市場國家都建立了自己外資審查機制，歐盟作為主的經濟體之一為在世界市場中提升競爭力。[4]

2 歐盟外資審查的制度安排

（1）審查對象、標準。框架條例中規定了外國投資具體的范圍，外國投資者大部分投資都會是條例審查下的對象，并且從目的上定義了外國投資，外國投資的目的是與東道國的企業間建立或保持持久或直接聯系，以便在東道國進行經濟活動，這種聯系也保護能夠有效地參與東道國企業的管理與控制的活動。概括來說，關于審查標準就是“影響安全或者公共秩序”，在框架下這個標準被細化主要分為兩個層次：第一個層次是以列舉式指出五個內容，包括重要基礎設施、關鍵技術、關鍵資源投入、敏感信息投入、涉及媒體自由和多元化。其中在關鍵技術上框架特別指出在歐盟理事會第428/2009條例中規定的兩種事項，即可用于爆炸性用途和協助制造核武器或其他核爆炸裝置的軟件與技術。第二個層次是特別指出“第三國”因素，外國投資者是否直接或間接由第三國政府，包括國家機關或武裝部隊控制，所有權結構或大量資金控制，以及外國投資所進行的活動是否涉及安全或公共秩序。

（2）合作機制。歐盟作為一個統一性很高的區域國家聯盟，其政策適用于全體成員國，但在制定政策時也要充分考慮歐盟各成員國的基本情況。在審查框架條例中，歐盟采取了歐盟與成員國合作的方式進行外資審查。在框架條例1.3規定，該條例的任何規定均不限制成員國本身已經建立的外資審查機制。在歐盟的成員國中大多數的國家都已經建立的自己的外資審查機制，如法國在2005年建立的外資準入制度，并在2019年公布了《法國外商投資政令》;德國的《對外經濟法》及其《對外經濟法條例》中規定了完整的外資審查規則。在外資審查上各國建立的外資審查制度與歐盟本身制定的審查制度是不沖突的，兩者起著相互補充的作用，《外國直接投資審查框架條例》第1.1中規定成員國之間以及成員國與審查委員會之間建立合作機制，歐盟內的外資審查委員會可以就投資發表意見。在此機制下雖說歐盟和各成員國均有審查權，但這種合作還是分層次的，各成員國自身的審查機制還是處于核心地位，各成員國作為投資東道國對于進入本國的外資有對其是否進行審查的絕對決定權，而歐盟只是可以通過“立場聲明”的方式，表達其對某項外國投資的態度。

（3）審查篩選機制。在框架條例中“篩選”指的是各成員國對外國投資進行的評估、調查、授權、條件、禁止或取消等一系列程序的總稱。框架中沒有對篩選機制作出統一的規定，仍遵循各成員國已有的篩選機制，在各成員國的篩選機制之下建立合作機制，這種合作機制的核心就是報告制度，報告制度分為即時報告和年度報告。即時報告是指各成員國有義務將正在本國內審查的外國投資的全部信息通知給委員會和各成員國;年度報告要求成員國應在每年3月31日前向委員會提交上一個年度的報告，其中應包括關于在東道國境內進行的外國直接投資的匯總資料。

（4）建議機制。此機制是各成員國審查機制以外的補充，更是一種兜底保護機制，主要有兩部分，一是針對沒有;二是涉及歐盟關注的領域、項目的外國投資的合作審查機制。第一種情形，主要指某一成員國內部外國投資并沒有觸發該成員國的外資審查機制的情形下，如果某一成員國或者委員會認為該投資會影響某一成員國或者歐盟內部的安全或公共秩序，委員會有在正當理由下發表意見的權利。第二種情形，是指委員會認為某一外國投資會涉及歐盟關注的某領域或相關技術，這些關注項目和領域在框架附件中提出，歐洲全球導航衛星系統方案，哥白尼方案，地平線2020方案、跨歐洲運輸、能源、電信網絡、歐洲國防工業發展方案等。

（5）國際信息共享機制。條例第十三條規定的國際合作，指成員國和委員會在篩選外國直接投資的問題上要積極與第三國開展合作。條例中的第三國專門指的是在歐盟成員以外的國家，這些國家一般是歐盟的盟國。這種國際合作是當下的外國投資審查制度下的一種趨勢，如在美國的外資風險審查現代化法案（FIRRMA）中亦規定與盟國的信息共享機制，[5]在對某一外資審查后可以向其盟國提供審查信息的共享。

3 外資審查條例對我國企業投資影響

（1）投資準入門檻提高。和2004年歐盟并購條例中的審查對象相比，框架審查的對象幾乎包括了全部的外國投資，這就使得我國企業并購歐盟企業的準入門檻提高。亦可以說中國對于歐盟企業的任何一項并購事項，都有可能受到歐盟審查委員會的審查。特別是對我國國有企業的并購來說，其投資并購困難程度更大，框架條例特別關注受到第三國控制的外資企業進入歐盟市場，而在我國處于行業頂尖的企業很多都是國企或者有國家控股，這些企業想要進入歐盟投資，或者采取并購就會有一定的障礙。[6]

（2）企業投資成本增加。較之在歐盟實施該條例下前，外資企業進入歐盟市場的投資的成本大大增加。其一，再審查的復雜性增加，依條例的審查結構來看，如果某一外資落入成員國的審查機制當中，很大程度上也會受到歐盟審查委員會的審查，這種在一個統一的法域內，存在多邊、雙重外資安全審查[7]的情況，審查時間會大大地增加，在條例中沒有規定具體的審查時限，且規定歐盟審查委員會要求成員國補充材料后其審查時間重新開始計算，再加上成員國自身的審查時間，整個審查周期難以確定。其二，審查的不確定性，對于沒有落入成員國外資審查范圍的外國投資，隨時也面臨著被歐盟審查委員會審查的風險。根據條例7.8的內容，歐盟審查委員會可以對外資完成投資的15個月內，以條例7.2中規定的歐盟審查委員會認為改項投資有可能對安全或公共秩序產生影響的理由，向成員國提出意見。這就是說即使完成成員國審查的外國投資，在完成期限的15個月內仍存在再次受到歐盟委員會的審查。

（3）高新技術企業對歐投資障礙增加。從產業政策角度上看，條例所規定的重點審查的外國投資所涉及產業，大多數都是高新技術產業，如量子技術、納米技術、網絡技術、航天技術、人工智能、大數據等，還包括歐盟目前實行的一些戰略性計劃所涉及的高新技術領域。歐盟制定外資審查條例框架時，很大程度上是在其產業發展目標上，其為了實現其高新技術產業的發展，防范外資對其關鍵性技術的掌握，進而保護其產業核心競爭力。而從我國高新技術企業的發展來看，走出國門進一步擴展市場，是增強企業的核心競爭力的必由之路。而投資收購現有的外國企業，對于實現技術的升級和市場的擴展有著極大的現實意義，而面對針對高新技術產業制定的嚴格外資審查條例，無疑提升了我國高新技術企業對歐盟企業的投資的困難度。

（4）商業秘密泄露風險。歐盟審查條例中審查的重點對象主要集中在高新技術企業上，而對于高新技術企業來說技術是企業的核心，如果發生技術上的外泄，會對企業的發展和競爭力造成嚴重沖擊。在審查條例中規定接受審查的企業要提供一系列的信息資料，而成員國或者審查委員會所要求申報的文件當中，其中經常會涉及企業內部的信息，而這些信息對企業戰略布局和發展走向常常會產生較大影響。

4 歐盟外資審查下我國企業應對策略

（1）完善事前調查工作。投資企業在對某一東道國投資時，要做好完備的調查。完善事前調查，對于投資者順利進入東道國市場有著重要的作用。事前調查，可以從宏觀層面和微觀層面著手，宏觀層面上圍繞著東道國的政治、經濟、文化制度，營商環境、市場環境、用工環境等多方面;微觀層面上主要指投資產業結構、盈利空間、外資待遇等方面。對于應對外資審查，最重要的事前調查就是對其外資審查制度的研究，包括審查對象、審查重點產業、審查標準、審查程序、救濟制度等方面。針對特定企業來說，還應該立足企業自身情況，聘任相關專門人員綜合調查所投資產業在東道國的發展狀況和審查狀況。

（2）增加投資透明度。透明度，作為國際投資貿易的傳統慣例，也是WTO的重要基石之一。一般來說透明度僅是對東道國的要求，對投資者并沒有具體的要求。但隨著國際投資的深入發展，透明度不僅是投資東道國的義務，同時也成為投資者要遵守的一項基本原則。具體來說，增加透明度就是要求投資者向東道國披露相關的投資內容，主動與東道國主管機關溝通。[8]透明度越高，之后的交易進展會更順暢。[9]增加透明度，可以提升東道國政府和被投資企業的信任度，減少不必要的摩擦，提高投資成功的概率。

（3）積極進行審查申報。投資者進行的投資，如落入到東道國的審查框架下時，此時投資者要盡可能了解具體的審查程序，為應對審查積極地準備相關材料，并對一些必要事項積極地進行申報。積極地配合審查申報是企業能順利進行投資的重要的一步，但如果該審查申報所耗費的成本，已經超過該投資能夠可預見的利益，對于投資者來說就要衡量該項投資是否還值得繼續，由于國際合作機制的存在，很大程度上如果某企業沒有通過歐盟的外資審查，也會進而牽扯到與其他發達國家的機會利益，并且審查有可能會影響企業的市值，給企業帶來雙重影響，所以在必要時投資企業也要學會及時止損，停止相關交易。

（4）樹立良好中企形象。我國企業在“走出去”的過程中，要維持良好的企業形象。良好的企業形象包括多方面，合規經營、注重保護知識產權、客戶個人信息、保障當地勞工權利，保護當地生態環境，實行綠色發展。[10]特別是要積極與東道國政府、行業協會、媒體、民眾積極溝通交流，努力在企業發展的同時，造福當地經濟實現共贏。同時要尊重當地文化，承擔企業社會責任，努力為當地創造就業機會，提升當地對企業的好感度。

參考文獻：

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[8]徐程錦.歐盟及其成員國外資安全審查制度改革與中國的應對策略[J].區域與全球發展，2019，3（6）：29-47，154-155.

[9]慕雨果.外資并購安全審查歐盟沒有統一機制[J].中國外資，2018（7）：48.

[10]屠新泉，趙怡方.國際外資審查趨緊背景下中國企業“走出去”的思考[J].清華金融評論，2019（12）：38-42.

[作者簡介]高天賦（1998—），男，漢族，河北遷安人，碩士研究生，研究方向：國際經濟法。