全球民航業扶持政策比較與對策建議

李 準， 許茂增

(1.重慶大學 經濟與工商管理學院，重慶 400044；2.重慶機場集團 博士后科研工作站，重慶 401120；3.重慶交通大學 經濟與管理學院，重慶 400074)

一、引言

新冠肺炎疫情的持續蔓延讓社會幾乎陷入停滯，全球經濟受到嚴重沖擊。各國為了防止疫情蔓延，嚴格限制出入境活動，航空公司首當其沖，被迫取消大量航班，我國民航業[1]和全球民航業[2-3]都遭受重創。民航局數據顯示，2020年我國民航一季度旅客運輸量同比下降53.9%，全行業累計虧損398.2億元[4]，國際航空運輸協會(IATA)預測顯示，新冠肺炎疫情使全球航空業收入損失將達3140億美元[5]。

李明業研究發現新冠肺炎疫情對航空公司影響巨大，我國航空公司虧損嚴重[6]。中國國航、南方航空和東方航空公司2020年一季度業績報告顯示，三家公司一季度分別虧損48.05億元、52.62億元和39.33億元[7]。此外，黃偉的研究表明，我國機場也受到新冠肺炎疫情的嚴重沖擊，機場營業收入劇減，導致現金流迅速枯竭，加大了經營風險及其他風險，同時，疫情嚴重影響了機場建設和行業生態[8]。

民航業在國民經濟中發揮著重要作用。倪海云研究表明，民航業是美國經濟的重要組成部分，對美國國民經濟總產值的貢獻高達8%，同時對就業、稅收和客貨運都有重要影響[9]。王劍雨和謝敏研究發現，民航業作為基礎性產業，產生了較多的外部經濟效益，其對第二產業具有較大的拉動作用，對第三產業具有較大的直接推動作用并對第二產業有較大的間接推動作用[10]。肖蕓發現，民航業尤其是通用航空對旅游業發展有顯著影響[11]。卜鵬樓進一步研究發現，通用航空也對經濟增長貢獻顯著[12]。

徐敏比較飛機、鐵路和長途汽車，發現飛機是疫情期間較安全的出行方式[13]。但是，面對新冠肺炎疫情的持續蔓延，麥肯錫的分析報告《Coronavirus: Airlines brace for severe turbulence》指出，全球航空客運市場最早要到2022年才能恢復至正常水平，新冠肺炎疫情對出行需求的沖擊超出了911事件和2008年全球金融危機的總和，2020年民航業所遭受的損失為911事件造成損失的7倍[14]。

為了保民生，防止經濟陷入深度衰退，各地政府都高度重視民航業，主要經濟體專門對民航業伸出援手。本文歸納總結全球民航業扶持政策，從政策的廣度、深度和力度三個方面對比分析，提出進一步提升我國民航業的對策建議。

二、新冠肺炎疫情對民航業的影響

民航業遭遇了二戰后最為嚴重的危機。新冠肺炎疫情對民航業的沖擊是全方位的，不僅使得航班量驟減，也重創航空公司，多家航空公司因現金流斷裂而破產或尋求政府援助，進而使得民航從業人員面臨巨大的失業風險，航空業上下游產業受到巨大波及。更為嚴重的是，全球供應鏈、產業鏈的中斷使得旅游業和制造業等依賴民航業的產業損失慘重。

(一)民航業的特征

民航業除了具有準公共性和外部性等公認的特征外，王志永認為民航業的本質特征是強周期性和準金融性[15]。民航業的發展與經濟周期密切相關，在經濟繁榮時，民航業快速發展，航空公司大規模擴大機隊，機場不斷新建和改擴建，但在經濟衰退時，民航業重新“洗牌”，航空公司不斷兼并重組，有些航空公司破產倒閉。自改革開放之后，隨著我國經濟的高速增長，民航業持續快速發展[16]。不僅如此，當經濟繁榮的時候，經濟增長會刺激航空出行，而當經濟衰退的時候，人們會減少航空出行等非必要需求。因此，航空需求的特點決定了民航業對經濟增長有非常高的正彈性，從而使得民航業的波動大于經濟周期的波動。

民航業是高投入、重資產、高負債的行業。2019年年報顯示：國航共有客機694架，其中自有客機285架，占比41.1%；東航共有客機723架，其中自有客機261架，占比36.1%；南航共有客機848架，其中自有客機276架，占比僅為32.5%。國航、東航、南航其余大多數客機都是通過融資租賃和經營租賃方式引進運營，租賃客機占機隊數量的六成以上。具體的客機數量和占比見表1。高投入和重資產導致民航業具有很高的資產負債率[17]，同時，航空公司使用美元等外匯購買航油和支付租賃飛機費用，因此民航業對匯率和利率都較為敏感。此外，為了應對國際油價波動風險，航空公司普遍會利用原油期貨進行油價對沖。這些都表明民航業有準金融性。高財務杠桿又使得民航業的波動更加大于經濟周期的波動。

(二)新冠肺炎疫情對民航運輸生產的影響

2020年民航春運期間(1月10日—2月18日)累計旅客運輸量3839萬人次，與2019年春運相比，旅客運輸量下降了47.5%。1月10日—22日，累計旅客運輸量2505萬人次，同比提升8.6%，但是從1月23日武漢封城之后，大量航班取消，民航整體客座率大幅下降，至2月18日，累計旅客運輸量僅為1334萬人次，同比下降73.4%，春運后半段平均客座率不足50%。

根據中國民航局的統計，2020年2月和3月的國內旅客運輸量分別為728.8萬人次和1459.4萬人次，同比下降84.8%和69.2%。與往年相比，國內旅客運輸量雖然仍有大幅下降，但正在逐步恢復。然而，受到國外新冠肺炎疫情仍在蔓延的影響，國際旅客運輸量持續下降，從2月的105.2萬人次下降至3月的55.2萬人次，3月同比下降了90.9%。IATA數據顯示，自新冠肺炎疫情暴發以來，歐洲和美國的航空旅行需求已下降90%以上。與2019年相比，亞洲地區3月的旅客運輸量同比下降65.7%，北美洲下降48.9%，非洲與中東下降40%，加勒比海與印度洋地區下降38.3%，拉丁美洲下降37.8%。

(三)新冠肺炎疫情對航空公司的影響

面對新冠肺炎疫情在全球的持續蔓延，在旅客人數大幅下滑的情況下，全球航空公司航班停飛的情況不斷加劇。根據不完全統計，包括阿聯酋航空、中國香港快運在內的60多家航空公司全線停飛，新加坡航空、國泰航空、漢莎航空等著名航空公司停飛航班已超過95%。另外，70多家航空公司已停飛所有國際航線。

旅客運輸量的大幅下降和航班的大面積停飛使得航空公司的營業收入暴跌。民航局披露，我國民航業一季度累計虧損398.2億元，其中航空公司虧損336.2億元。上市航空公司2020年一季報顯示，南方航空虧損最多，虧損額高達52.62億元，緊隨其后的是中國國航和東方航空，虧損額分別為48.05億元和39.33億元。此外，山東航空虧損額為5.92億元，春秋航空虧損額為2.27億元，華夏航空虧損額為0.96億元。受新冠肺炎疫情沖擊，美國航空股股價大幅下跌，令巴菲特旗下的伯克希爾-哈撒韋公司損失慘重，巴菲特在股東大會上表示，已經清倉美國航空(AAL)、達美航空(DAL)、西南航空(LUV)和聯合航空(UAL)四大航空股。IATA最新分析報告預測，新冠肺炎疫情將使全球航空公司2020年第二季度凈虧損390億美元，2020年全年的客運收入暴跌3140億美元，同比下降55%。IATA此前曾預測航空公司2020年的營業損失為2520億美元，低于最新預測，表明全球民航業的形勢正在進一步惡化。

民航業具有的準金融性特征意味著航空公司具有較高的資產負債率，航空公司不需要通過高頻次的飛行維持正常運營，受新冠肺炎疫情的沖擊，營業收入的銳減以及巨大的成本支出迅速消耗了航空公司的現金流。根據IATA的預測，75%的航空公司所持有的現金無法維持3個月。如果得不到政府及時援助，航空公司將面臨倒閉。歐洲最大的支線航空公司弗萊比航空(Flybe)宣布進入破產接管程序，成為新冠肺炎疫情后第一家倒下的航空公司，美國的兩家支線航司Compass和Trans States緊隨其后，相繼宣布破產，2020年4月21日維珍澳洲申請破產托管。截至2020年4月底，已有美國、歐洲和澳大利亞等國的9家航空公司破產或申請破產保護。

(四)新冠肺炎疫情對航空產業鏈的影響

除了航空公司遭受新冠肺炎疫情重創外，處于航空產業鏈下游、為航空公司提供服務的機場也遭受嚴重沖擊。自新冠肺炎疫情在全球蔓延以來，隨著航空出行需求的大幅下降，為了降低運營成本，已有多家機場部分關閉或完全關閉。羅馬錢皮諾國際機場(Rome Ciampino Airport)和巴黎奧利機場(Paris Orly airport)已暫時關閉，停止商業航班運營，新加坡樟宜機場(Changi Airport)和悉尼機場(Sydney Airport)關閉了部分航站樓和跑道。航班的驟減使得機場的航空收入和非航收入都大幅下降。由于機場的運營成本非常高，機場也承受了巨額虧損。

國際機場協會(ACI)2020年5月的分析報告預測，2020年全球旅客運輸量將減少46億人次，全球機場將減少974億美元左右的收入[18]。其中，亞太地區和歐洲的機場遭受的沖擊最為嚴重，旅客運輸量預計分別減少17.97億人次和14.16億人次，機場總收入分別減少294億美元和371億美元；北美地區的機場遭受的損失僅次于亞太和歐洲，旅客運輸量預計減少8.59億人次，總收入減少164億美元；中東地區、拉丁美洲與加勒比海地區、非洲的機場總收入，預計分別減少70億美元、53億美元、22億美元，旅客運輸量預計分別減少2.01億人次、2.89億人次、1.14億人次。

此次新冠肺炎疫情嚴重打擊了航空運輸需求，使得處于航空產業鏈上游的飛機制造商和供應商也受到波及。工廠停工等原因，空中客車公司和波音公司取消了大量飛機訂單。新冠肺炎疫情對加拿大飛機制造商龐巴迪公司的沖擊更為嚴重，公司第一季度損失了8億美元，為了增加急需的資金，龐巴迪公司將其CRJ商用航空業務出售。此外，航空需求的下降對航空產業鏈中的航空租賃、航空金融以及保險業等造成嚴重沖擊，業務量出現斷崖式下滑。作為資金密集型的準金融行業，民航業的危機如果傳導至金融行業，將對銀行和整個金融系統造成嚴重影響。

除了航空產業鏈相關產業，民航業還與很多產業息息相關，對很多產業的發展有非常重要的影響和帶動作用。全球范圍內，包括旅行和旅游業在內，約有6550萬人的生計依賴航空業。根據IATA預測，如果全球對航空出行的限制超過3個月，全球民航業和相關行業將有2500萬個工作機會受到威脅[19]。其中，亞太地區受到的影響最嚴重，有1120萬個工作機會受到威脅；其次是歐洲，有560萬個工作機會受到威脅；拉丁美洲、北美地區、非洲和中東地區緊隨其后。

(五)民航業未來發展形勢

民航業具有強周期性特征，民航業與全球GDP呈現一致走勢，所以新冠肺炎疫情之后民航業的發展形勢很大程度上取決于全球經濟的發展。2003年非典(SARS)時期，全球經濟在6個月之后立即得以復蘇，但此次新冠肺炎對全球經濟的沖擊遠遠超過非典對經濟的影響。路透社對250多名經濟學家的調查研究表明，2020年世界上主要經濟體的經濟衰退程度較之前的預估更嚴重[20]。路透社5月份的最新調查顯示，2020年全球經濟預計將萎縮3.2%，最悲觀的經濟學家預計全球經濟將萎縮6.0%。對于全球經濟的預期復蘇態勢，如果新冠肺炎疫情不能得到有效控制，全球感染人數繼續增加，人員和貿易流動繼續中斷，可能會出現很長一段時期內經濟無法恢復，呈現L型復蘇。最樂觀的經濟學家預計全球經濟在暴跌之后會迅速回升，出現V型的強勁經濟復蘇。但是經濟學家認為L型復蘇和V型復蘇的可能性都不大，大多數經濟學家認為在經濟急劇下降之后，需要逐步復蘇，預計會出現U型或者鉤型的經濟復蘇。此外，一部分經濟學家認為，新冠肺炎疫情防控限制的逐步放寬會提振經濟，但是隨著企業破產潮不利影響的出現以及第二波疫情可能會再度來襲，全球經濟可能會再度衰退，從而可能出現W型復蘇。

在疫情防控新常態下，國內新冠肺炎疫情得以有效控制，使得國內航班逐步恢復，但國外新冠肺炎疫情的持續蔓延為全球民航業的恢復帶來很大困難。如果全球新冠肺炎疫情趨于平穩或得到有效控制，IATA認為各個國家的國內航空市場在第三季度開始復蘇，之后國際市場再逐步復蘇，在這種情況下，直至2023年客運量才可能恢復至2019年的水平[21]。如果新冠肺炎疫情無法得到有效控制，甚至暴發第二波疫情，民航業的復蘇將更推遲。

三、世界主要國家民航業扶持政策對比

(一)民航扶持政策的廣度

全球部分國家和地區出臺了扶持民航業的政策。GDP總量排名前兩位的中國和美國出臺了針對民航的扶持政策，新加坡、中國香港和澳大利亞等國家及地區也出臺了規模龐大的民航扶持計劃，因為民航對當地經濟社會發展起著舉足輕重的作用。另一大經濟體歐盟及歐盟內的部分成員國也提出了相應的民航扶持方案。

泰國、卡塔爾和阿聯酋等國家計劃為民航業提供援助，韓國、俄羅斯等國家計劃進一步追加對民航業的援助。但英國目前沒有向民航業提供援助的計劃，英國航空公司面臨嚴峻困境，易捷航空(EasyJet)已停飛所有航班，支線航空公司弗萊比航空(Flybe)申請破產。日本等國當前的首要任務是抗擊疫情和保民生，首先援助受疫情影響的家庭、貧困人口和中小微企業。

在已經公布民航扶持政策的國家和地區中，扶持的深度和力度存在差異，下面分別進行對比分析。

(二)民航扶持政策的深度

扶持政策的深度指的是各個國家和地區政府選擇哪些對象進行扶持。各政府的扶持對象主要聚焦于航空公司(1)如無特殊說明，文中的航空公司特指客運航空公司。、機場、貨運航空公司、機場商鋪和業內員工。航空公司受疫情的沖擊最嚴重，幾乎受到世界主要國家和地區政府的扶持。中國大陸、中國香港、新加坡、澳大利亞、新西蘭等國家和地區，減免了航空公司需要向機場與政府支付的起降費、停場費和航路費等各類費用。此外，中國大陸和挪威對維持國際客運航班的航空公司給予補貼，澳大利亞還特別對支線航空進行補助。與此不同，歐盟對航空公司放寬了機位使用率標準，美國選擇直接給予航空公司資金補助和貸款擔保。

航空公司作為國家重要的戰略資產，政府會為本國的國家航空公司給予特別扶持。新加坡航空公司2020年3月27日宣布，為了募集資金，將發行總值53億新元的附加股，以及通過配售97億新元的10年期強制性可轉換債券，新加坡政府控股的淡馬錫公司承諾將按股權比例收購附加股及債券，并承諾購買所有未配售的附加股及債券，此外，淡馬錫參股的星展銀行將為新加坡航空提供一筆40億新元的過渡性貸款。新西蘭政府與瑞典和丹麥政府為新西蘭航空公司與北歐航空公司提供貸款擔保；德國、法國和意大利政府在必要之時會將本國重要的航空公司國有化，以防被別國公司惡意收購。除了上述之外，美國還專門對全球最重要飛機制造商之一的波音公司給予170億美元援助。相比之下，對于另一飛機制造商——空中客車公司，法國等歐盟國家目前沒有相關扶持措施。

我國關于機場的政策主要是為了提升航空客貨運的服務質量和服務效率，并無太多針對機場的扶持政策。美國、新加坡和挪威對機場采取了不同的援助措施，美國直接提供資金，新加坡機場可以延后支付機場證書和營運執照費，挪威則對機場所有的生產運營損失進行補償。除此之外，美國還特別對通用機場給予補助，我國也對包含通用機場在內的通用航空進行補貼并爭取投保優惠。

關注航空貨運的主要有中國、美國和新加坡。我國為應對疫情期間凸現的航空貨運能力不足的問題，對國際貨運航線給予政策支持，并且鼓勵航空公司“客改貨”，美國直接給予貨運航空公司資金援助，新加坡返還所有貨運航班10%的起降費，以此保障防疫物資的正常運輸。

除了客貨運航空公司和機場，中國大陸、中國香港、美國和新加坡也有針對機場物業承租商與業內員工的扶持政策，給予承租商一定的租金減免，補貼從業人員工資，幫助企業盡量不裁員。

(三)民航扶持政策的力度

中國香港特別行政區政府推出的民航扶持措施總值10億港元(1.3億美元)；新加坡推出的升級版民航業援助配套方案總值3.5億新元(2.5億美元)；澳大利亞的扶持方案總值約10.15億澳元(6.1億美元)，其中7.15億澳元(4.3億美元)為減免航空公司稅費，3億澳元(1.8億美元)援助支線航空；新西蘭推出的一攬子民航扶持方案總值6億新西蘭元(3.5億美元)，還為新西蘭航空公司提供9億新西蘭元(5.25億美元)貸款。

美國對民航業的扶持力度最大，金額超過700億美元，遙遙領先其他國家和地區，僅對航空公司的扶持就達600億美元，而對波音公司的援助并不在其中，單獨為波音公司提供170億美元財務援助。美國在援助的同時會附加一定的限制條件和要求，例如不得裁員、限制高管薪酬、維持一定運營服務水平等。政府加強了對民航業的監督，增強了對民航業的控制力，倒逼民航企業提升治理能力。

中國主要對航空公司進行扶持，免征民航發展基金，免收停場費并降低起降費、航路費和航油差價，同時對維持國際航班的航空公司給予現金支持。另外，給予航空貨運、機場和通用航空政策扶持，對租賃機場物業的承租商給予租金減免。

我國扶持對象廣泛，從客貨運航空公司、機場、通用航空到物業承租者和業內員工，幾乎涉及行業內的所有相關主體，主要以稅費減免為主。相較于其他國家和地區而言，我國仍需加大對民航業各企業的扶持力度以及增加扶持方式。

四、扶持民航業發展的對策建議

全球疫情現在仍沒有得到有效控制，有些國家和地區進一步加強了出入境限制，對民航業無疑是雪上加霜。民航業的停擺使得航空公司的現金流儲備急速枯竭，航班量的驟減也極大影響了機場的收入。為了救助民航業，中美及部分國家和地區相繼頒布了扶持政策。通過與其他國家的扶持措施相比較，看到了我們的長處與優勢，更發現了問題與不足。本文分別從國家、民航產業鏈、民航業和民航企業四個層面提出對策建議。

(一)高度重視民航復工復產，維護全球供應鏈穩定

疫情對經濟全球化和全球貿易造成嚴重沖擊。疫情暴發以來的實踐證明航空貨運模式靈活多樣、可以快速直達，在穩定全球供應鏈和維護中國在全球產業鏈地位等方面發揮了重要作用。現有研究表明，新冠肺炎病毒可能長期存在，新冠肺炎疫情很難在短期內結束，民航業在很長一段時期內難以擺脫困境。新加坡、法國等國家都將民航企業視為本國重要的戰略資產予以保護和救助，建議我國應高度重視并提升民航的戰略作用，加大對民航業的扶持力度。

(二)著力打造民航整體產業鏈，扶持上下游全鏈企業

對于航空公司而言，建議增加銀行授信以保證航空公司現金流穩定，對于經營困難的民營航空公司，可適當給予資金補貼等支持；對于直接保障航空公司運營的機場而言，航班量的大幅下降以及對航空公司應付費用的減免極大降低了機場收益，建議加大對機場的扶持力度，對機場損失給予補貼；對于航空貨運而言，建議大力發展貨機租賃產業，整合優化航空物流資源，提升貨運能力；對于航空引致產業而言，建議增加資金支持，守護這些企業生存，同時，企業也應快速響應，推出新的產品，例如航空公司和旅行社應整合資源，共同重新設計、調整后疫情時代的旅游產品。此外，應該引導鼓勵民航上下游企業通過交叉持股等方式建立風險分擔、利益共享機制，共同做大做強航空產業。

(三)推進民航產業優化升級，提升民航業競爭力

為了應對新冠肺炎疫情挑戰，實現后疫情時代經濟社會的高質量發展，國家正在加快推進“新基建”。隨著數字經濟時代的到來，應該積極支持引導5G、人工智能和區塊鏈等高新技術在民航業的應用，將民航擁有的寶貴數據轉化為民航業發展的新動能，打造智慧機場和智慧民航。同時，積極推進民航與其他行業的協同融合，培育新業態，提升民航業在國民經濟和社會發展中的地位。

(四)加快民航體制機制改革創新，增強企業內生動力

新冠肺炎疫情暴露出企業管理中存在很多深層次問題，民航企業進行改革創新是實現民航可持續發展的根本之道。一方面，建議加快推進民航企業混合所有制改革，支持引導民營企業和社會資本進入民航業，提高市場化程度，提升全行業治理體系和治理能力現代化水平；另一方面，民航企業應增強科技創新能力，通過新技術、新方法的應用，提高運營效率，降低運營成本，提升服務質量。