“共建”走向“共生”：職教集團治理機制探討

戴世明 方一鳴

[摘要]在社會主義市場經濟條件下，職教集團治理機制由“共建”走向“共生”具有重要意義。當前，職教集團運行困境體現在組織目標模糊不清、組織結構形散神散行更散、組織管理“尾大不掉”、組織經費入不敷出、組織績效不盡人意。為此，職教集團要由“共建”走向“共生”必須構建政府主導下的多邊協商機制、多元共贏的利益均衡機制、精準高效的信息傳導機制、科學有效的激勵與約束機制。

[關鍵詞]職教集團;“共建”;“共生”;治理機制

[作者簡介]戴世明（1968- ），女，江蘇海安人，南通職業大學副校長，教授，博士;方一鳴（1979- ），男，江蘇如東人，南通職業大學建筑工程學院副院長，講師，碩士。（江蘇? 南通? 226007）

[基金項目]本文系2018年江蘇省教育科學“十三五”規劃課題重點資助課題“產教聯盟框架下的德技并修、工學結合的協同育人機制研究”（項目編號：B-a/2018/03/21）和2019年江蘇省高等教育教改研究立項重點資助課題“新常態下高水平專業集群的建設模式與實證研究”（項目編號：2019JSJG103）的研究成果。

[中圖分類號]G717? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2021）10-0034-04

一、問題的提出與理論基礎

職業教育集團化辦學從產生至今已有20多年的歷史，其產生背景和發展歷程證明，集團化辦學是我國職業教育在特定的歷史發展階段，為適應社會主義市場經濟體制改革和解決職業教育自身發展障礙，在實踐中探索出來的一種符合職業教育發展規律，具有中國特色的職業教育改革與發展的辦學模式。截至目前，全國共建成職業教育集團約1400個，覆蓋60%以上的職業學校和近3萬家企業。我國職業教育集團化辦學積累了不少經驗，也涌現出如京津冀現代制造業職教集團和粵港澳大灣區職業教育產教聯盟等成規模、有特色、效果明顯、影響廣泛的成功案例。

與蓬勃發展的職教集團化辦學實踐相比，其理論探索遠遠滯后。筆者以“職業教育集團（聯盟）”為檢索詞在萬方數據共檢索到2009-2019年北大核心、CSTPCD、CASS和CSSCI四種核心期刊刊發的相關研究文獻79篇。這些文獻基本上聚焦于職教集團構建形態與管理模式、成員單位命運共同體建設、產學研用實踐基地建設和不同產業與專業聯盟運行方式等，鮮有職教集團治理機制的專題研究。

自從德國真菌學家德貝里1879年提出“共生”概念，共生引起了生物學界的普遍關注。世界是由相互聯系、相互依存的物質組成的，所以共生現象不僅存在于生物界，也廣泛存在于社會系統中。20世紀中葉以來，“共生理論”很快在社會科學領域得到了借用。共生系統是社會多元主體共同生存、相互聯系、協同演化的邏輯集合，其集合形態、性質和方向受共生單元、共生模式和共生環境等要素的影響。共生單元是指構成共生體或共生關系的基本能量生產和交換單位。共生模式是共生單元之間相互聯系的方式，反映共生單元之間的物質信息交流和能量互換關系。共生單元以外的所有因素的總和構成共生環境。

本文將共生理論引入職教集團治理機制研究，將職教集團治理機制界定為集團運行中成員單位（共生單元）多元主體之間相互聯系，不同利益得以調和并采取聯合行動的運行方式。筆者認為，在社會主義市場經濟條件下，職教集團治理機制由“共建”走向“共生”具有重要意義。

二、職教集團運行困境與歸因

（一）組織目標模糊不清

組織目標表明組織所追求的狀態，從而給組織成員提供行為的基本方向。工具目標與價值目標的統一、個體目標與組織目標的協同、組織目標與社會目標的兼容，是確定組織目標的基本要求。一個缺少共有目標、價值觀和使命的組織，必定難成大器。當前，各職教集團章程所確定的組織目標基本上大同小異，不外乎推動成員院校改革發展，深化校企合作、工學結合，激發職業教育辦學活力，提高人才培養質量，更好地為產業發展培養技術技能人才，等等。這些目標定性描述的多，定量描述的少，為實現目標而確定的重點任務和主要舉措虛化，且與目標的匹配度不高。尤其值得關注的是，一些職教集團確定的目標，更多考慮的是職教集團及其成員單位自身的發展，對如何更好地對接產業的關注明顯不夠。

（二）組織結構形散神散行更散

組織結構是組織的全體成員為實現組織目標，在管理工作中進行分工協作，在職務范圍、責任、權利方面所形成的結構體系。美國學者錢得勒曾提出，“目標決定企業戰略，戰略決定組織結構”。社會組織結構包括“健全的組織體系，科學的管理體制，規范的章程、制度和規則”。職教集團由跨區域、跨部門、跨行業、跨結構、跨體制的成員單位組成。當前，一些職教集團內部治理體系不健全，決策機制不健全，標準化、制度化建設滯后，導致成立風風火火，運行悄無聲息。行動中各成員單位各吹各的號，各唱各的調，離心離德。

（三）組織管理“尾大不掉”

職教集團成員單位多，且都是獨立法人，在其隸屬關系、產權性質、撥款渠道和人事與組織關系“四不變”條件下，理事長單位牽頭難、理事單位“不理事”的現象較為普遍。有的地方政府為了“政績”，集團成立時積極撮合，成立后不聞不問;基于“投入—產出”的考量，有的企業成員對履行非強制性“教育義務”的積極性不高，將加入職教集團僅視為一種“榮譽”和“招牌”。處于這種狀況下的職教集團，很難實現真正的、實質性的校企合作。值得一提的是，職教集團協調整合成員單位職教資源的能力微乎其微，校企之間、學校之間共享難、共建更難，難以實現“資源共享、責任共擔、優勢互補、互利共贏”。對此，有學者主張“通過股份制改造，由各成員單位出資，把職教集團改造成權責明晰、利益明確的股份公司”，這顯然與職教集團“民間性、自愿性、自治性和非營利性”的組織屬性相悖。

（四）組織經費入不敷出

職教集團牽頭單位按組織類型分，有職業院校、企業和行業三類;成員單位按所有制形式分，企業有國有或國有控股、民營和外資三類，職業院校有公辦、民辦和多種經濟成分混合三類;按覆蓋范圍分，有跨省（市、自治區、直轄市）、省內跨市（區）、市內跨縣（區）和涉外四類。職教集團的運行經費大多由牽頭單位承擔，這“不僅影響了牽頭主體的積極性，也影響了成員之間的平等合作關系”。一些職教集團活動由成員單位“輪流做東”，有的（尤其是企業）又不樂意。有學者認為，“由于對職教集團這一組織本身的性質、職能和社會地位尚未有科學而明確的界定，政府很難從政策、資金等方面提供大力度的實質性支持”。其實，職教集團的“性質、職能”，一般在其《章程》中都是明確的。職教集團的“社會地位”在《教育部關于深入推進職業教育集團化辦學的意見》（教職成〔2015〕4號）中表述得也很清楚，“社會地位”要靠集團自身努力去爭取，有“為”就有“位”。政府對職教集團的“政策、資金”支持，在《教育部關于深入推進職業教育集團化辦學的意見》第12、13條中也是明確的，問題是落實不到位。

（五）組織績效不如人意

2019年，《關于開展示范性職業教育集團（聯盟）建設的通知》（教職成司函〔2019〕92號）將遴選示范性職教集團“產教融合校企合作取得重要成效”標準表述為“發揮行業企業在職業教育辦學中的參與和主體作用，密切職業教育與行業產業的關系，促進職業院校與行業企業緊密聯系，實現供需對接、資源共享、責任共擔、互利共贏，集團合作發展取得重要成效。集團內學校安排學生在集團內企業實習實訓等由集團協調對接”。然而，就整體而言，職教集團發揮行業企業在職業教育辦學中的參與和主體作用的能力、手段和成效十分有限，成員單位間的聯系依然停留在淺層次的“一對一”或“一對多”的單邊合作上。

三、職教集團由“共建”走向“共生”治理機制構建路徑

2019年《國家職業教育改革實施方案》（以下簡稱《實施方案》）提出，“到2022年，職業院校教學條件基本達標，一大批普通本科高等學校向應用型轉變，建設50所高水平高等職業學校和150個骨干專業（群）。建成覆蓋大部分行業領域、具有國際先進水平的中國職業教育標準體系。”《關于開展示范性職業教育集團（聯盟）建設的通知》提出：“示范性職業教育集團（聯盟）建設工作將堅持以選促建、示范帶動，鼓勵在先行先試、改革創新中探索新經驗、新模式，培育和建設一批有特色、成規模的職業教育集團。”構建完善的治理機制是職教集團發展的關鍵。

（一）構建政府主導下的多邊協商機制

政府與市場的關系如同一個硬幣的兩面。“市場有效以政府有為為前提，政府有為以市場有效為依歸”。職教集團運行困境表明，政府與市場是推進職教集團發展不可或缺的“兩只手”，應各就各位、各司其職。

在職教集團建設過程中，政府的作用是“主導”，而非一些學者所言的“主體”。市場經濟條件下，主體多元的職教集團科學高效運行，離不開政府統籌規劃、政策引導和協調推進。因此，地方政府應充分認識到職教集團在區域經濟社會發展中的戰略地位，推動職業教育與地方產業深度融合。職教集團應在政府主導下完善運行規則，同時與政府部門和行業組織建立“線上+線下”常態化對接機制，健全科學民主決策制度，形成職教發展多元合力。

（二）構建多元共贏利益均衡機制

職教集團是典型的由利益相關者組成的“多邊組織”，其利益相關者主要包括政府、職業院校、企業和行業組織。謀求自身利益最大化，是各方參與其中的基本訴求和內在動力。深化產教融合背景下的職教集團運行，需在政府的主導下，厘清“環境—體系—主體”三者之間的耦合關系，兼顧利益相關者短期利益與長遠利益、局部利益與整體利益。一是理念領航，以培養滿足行業企業發展需求的高質量人才為運行目標，組織引導成員學校深化產教融合。二是深化政府“放管服”改革，積極引導行業企業參與職業教育，充分發揮行業企業在職教集團中的“主體作用”和“指導作用”。

（三）構建精準高效的信息傳導機制

產教融合的核心是要讓行業企業成為重要辦學主體。深化產教融合，促進教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈有機銜接，是推進我國人力資源供給側結構性改革的迫切要求。構建職教集團精準高效的信息傳導機制，對于落實《實施方案》提出的專業設置與產業需求、課程內容與職業標準、教學過程與生產過程的精準對接具有重要意義。一是以行業為背景、以專業為紐帶，開展職教集團內部合作，實現資源共享、責任共擔、優勢互補、互利共贏。二是做好職教集團網站管理和維護工作，及時發布國家和地方政府關于產教融合的政策法規、產業發展與人才需求、深化產教融合的典型等信息。三是職教集團成立由行業企業、職業院校、科研機構等領域專家組成的專家委員會，下設分行業（專業）專家小組。在教育行政部門的主導下，專家委員會為職教集團成員單位的發展建言獻策。四是以職教集團名義組織分行業（專業）的中高職院校畢業生聯動就業活動。

（四）構建科學有效的激勵與約束機制

職教集團是在當地政府主導下，由骨干職業院校牽頭，聯合當地政府部門、職業院校、行業協會、企業等共同參與的區域性職業教育非獨立法人組織。構建科學有效的激勵與約束機制，有利于提高利益相關者參與職教集團運行的積極性。一是地方政府在制定本級財政預算時設立職教集團運行專項經費，以項目制購買服務方式，扶持戰略性新興產業發展和民生急需相關學科專業。二是構建企業參與職教集團補償機制，如對投資職教集團的企業給予減免增值稅。三是職教集團聯合行業組織舉辦技術技能比武，讓企業成員單位的員工與師生同臺競技，促進校企間的深度合作。四是職教集團組織專家委員會對成員單位產教融合人才培養工作進行評估。評估應貫徹“評動不評靜、評軟不評硬、評質不評量、評估不評優”的原則，注重實效，鼓勵大膽探索。評估指標體系應具有導向性、可測性，評估結果反饋給受評單位，不排名、不公布。五是強化政府監督職能，建立職教集團準入和退出機制，以保障職教集團健康有序發展。

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