立法防治港口船舶污染物

石艷虹 陰冠平 熊良敏

2021年3月26日，《舟山市港口船舶污染物管理條例》經浙江省十三屆人大常委會第二十八次會議批準通過，將于2021年7月1日施行。條例為國內首部規(guī)范港口船舶污染物管理的地方性法規(guī)，填補了上位法空白，為港口船舶污染物“海陸無縫交接”提供了明確的法律依據。

營造法治化港口船舶污染物管理環(huán)境

一艘艘巨輪停泊、起航，無人集卡車往返穿梭，集裝箱升降騰挪……這是舟山港口日常的繁忙景象。

城以港興，港為城用，舟山依港而建，地處南北海運大通道和長江黃金水道交匯處，港口吞吐量逐年增加，2020年貨物吞吐量達5.7億噸，進出港域各類船舶約80萬艘次，港口成為了城市的重要組成部分。

港口巨變發(fā)展的同時，也帶來“成長中的煩惱”，港口船舶污染物產生量一直較高，2020年約20萬噸，主要為含油污水、船舶垃圾、生活污水等。經監(jiān)測，舟山近岸海域水質不佳，劣四類占比較大。

港口內的生態(tài)環(huán)境和污染防治情況直接影響城市的品質和人民群眾的生產、生活。舟山較早探索港口船舶污染物轉運處置，2017年即推出轉運及處置聯(lián)單制度，管理能力明顯提升，但仍然存在一些亟待解決的突出問題。 比如，部門監(jiān)管職責不明晰，污染物收集設施缺乏，收集、貯存、運輸、利用、處置等環(huán)節(jié)監(jiān)管體系不完善等等。 針對上述問題，從制度層面明晰部門職責、嚴格全過程管控、完善監(jiān)管體系尤為迫切和必要。

2020年，《舟山市港口船舶污染物管理條例》列入年度立法計劃。條例由市生態(tài)環(huán)境局起草，2020年6月完成草案。市七屆人大常委會進行兩次審議，并于當年12月30日在市七屆人大常委會第三十七次會議上表決通過。

“通過立法，推動舟山港域船舶污染物防治，助力打好污染防治攻堅戰(zhàn)，推動海洋生態(tài)文明建設。”舟山市人大法制委主任委員鄭耿德說。

據介紹，條例共分六章四十二條，包括總則、分類管理、轉移處置、保障措施、法律責任及附則，對船舶污染物從產生、排放、接收和相應的運輸、貯存、處置等各環(huán)節(jié)進行梳理并作出相應規(guī)定，為打造港口船舶污染物全過程全鏈條閉環(huán)管理提供了明確的法律依據。

厘清政府和相關部門職責

船舶污染物的排放、接收、轉移以及相關處置基本上是在港口內進行。上位法對船舶在海上的作業(yè)行為已有較為明確的規(guī)范，所以條例的適用范圍確定為舟山港口內，包括水域和陸域。條例還進一步明確了船舶污染物為“船舶及其有關作業(yè)活動產生的可能對環(huán)境造成污染損害的物質，包括船舶垃圾、生活污水、含油污水、殘油（油泥）、含有毒有害液體物質污水、廢氣、噪聲等”。

條例厘清了政府和相關部門的職責，明確責任主體，強化監(jiān)督管理，規(guī)定“市、縣（區(qū)）人民政府應當加強對船舶污染物管理工作的領導，建立船舶污染物管理協(xié)調機制，研究解決船舶污染物管理中的重大問題”。“生態(tài)環(huán)境行政主管部門對生態(tài)環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，負責對船舶污染物中危險廢物的轉移處置的監(jiān)督管理。”

同時，條例明確了港口、漁業(yè)行政主管部門和海事管理機構在船舶污染物監(jiān)督管理方面的具體職責，并要求發(fā)展和改革等部門，按照各自職責做好船舶污染物監(jiān)督管理的相關工作。

創(chuàng)設性明確污染物轉移處置的聯(lián)單制度

2020年10月15日一早，舟山市定海舟牛港口服務有限公司在中海油舟山石化4號碼頭，為“松臺山718”輪接收船舶垃圾。舟山港口船舶水污染物聯(lián)合監(jiān)管信息平臺為本次作業(yè)生成了舟山市首張船舶水污染物電子聯(lián)單，標志著船舶水污染物聯(lián)合監(jiān)管制度向無紙化邁進。

據了解，船舶污染物在接收轉運處置環(huán)節(jié)中，由于涉及監(jiān)管部門眾多，一直存在監(jiān)管不連續(xù)、信息不互通、處置不覆蓋等問題，極易造成環(huán)境二次污染。為有效破解監(jiān)管難題，舟山在2017年探索推出船舶污染物接收轉運處置聯(lián)單制度，并于2020年全面提升船舶水污染物聯(lián)合監(jiān)管制度信息化水平，完善船舶水污染物閉環(huán)監(jiān)管體系，實現(xiàn)了船舶污染物接收轉運處置過程的無縫和閉環(huán)監(jiān)管，有效地堵住了偷排和二次污染漏洞。

條例將聯(lián)單制度作為重要的創(chuàng)設性制度，圍繞船舶水污染物接收單位接收作業(yè)、污染物轉移單位轉移作業(yè)、危險廢物處置單位處置作業(yè)這三個關鍵環(huán)節(jié)，規(guī)定在三個環(huán)節(jié)中均需要填寫并運行聯(lián)單，實行海事、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)等多部門聯(lián)合監(jiān)管，填補陸海交接這一薄弱環(huán)節(jié)。聯(lián)單數據監(jiān)管部門共享。對未按相關規(guī)定填寫并運行聯(lián)單的，條例也針對不同情形和主體規(guī)定了相應罰則。

“解決了接收環(huán)節(jié)監(jiān)管盲區(qū)問題，形成港口船舶污染物全過程全鏈條閉環(huán)管理。”市生態(tài)環(huán)境局副調研員余才斌說，海洋污染物處置的最大難題在于產生在海上，利用處置在岸上，海、陸各有完善的法律體系，但海陸交接為空白地帶，上位法欠缺，管理有漏洞，條例做了“補齊”。

市港航局、舟山海事局相關負責人也表示，條例相應罰則解決了交接環(huán)節(jié)違規(guī)行為難處罰的尷尬，為執(zhí)法提供了有力的法律支撐。

“這是好事，大好事！”聽聞條例通過，舟山麥哲倫環(huán)保科技有限公司副總經理傅洪國叫好。該公司已引進國際頂尖技術在六橫建廠，投身油泥、殘油無害化處置利用。傅洪國認為，條例可有效推動港口船舶污染物處置規(guī)范化。他建議條例施行后加大執(zhí)法力度。■