立法防治港口船舶污染物

石艷虹 陰冠平 熊良敏

2021年3月26日，《舟山市港口船舶污染物管理條例》經浙江省十三屆人大常委會第二十八次會議批準通過，將于2021年7月1日施行。條例為國內首部規范港口船舶污染物管理的地方性法規，填補了上位法空白，為港口船舶污染物“海陸無縫交接”提供了明確的法律依據。

營造法治化港口船舶污染物管理環境

一艘艘巨輪停泊、起航，無人集卡車往返穿梭，集裝箱升降騰挪……這是舟山港口日常的繁忙景象。

城以港興，港為城用，舟山依港而建，地處南北海運大通道和長江黃金水道交匯處，港口吞吐量逐年增加，2020年貨物吞吐量達5.7億噸，進出港域各類船舶約80萬艘次，港口成為了城市的重要組成部分。

港口巨變發展的同時，也帶來“成長中的煩惱”，港口船舶污染物產生量一直較高，2020年約20萬噸，主要為含油污水、船舶垃圾、生活污水等。經監測，舟山近岸海域水質不佳，劣四類占比較大。

港口內的生態環境和污染防治情況直接影響城市的品質和人民群眾的生產、生活。舟山較早探索港口船舶污染物轉運處置，2017年即推出轉運及處置聯單制度，管理能力明顯提升，但仍然存在一些亟待解決的突出問題。 比如，部門監管職責不明晰，污染物收集設施缺乏，收集、貯存、運輸、利用、處置等環節監管體系不完善等等。 針對上述問題，從制度層面明晰部門職責、嚴格全過程管控、完善監管體系尤為迫切和必要。

2020年，《舟山市港口船舶污染物管理條例》列入年度立法計劃。條例由市生態環境局起草，2020年6月完成草案。市七屆人大常委會進行兩次審議，并于當年12月30日在市七屆人大常委會第三十七次會議上表決通過。

“通過立法，推動舟山港域船舶污染物防治，助力打好污染防治攻堅戰，推動海洋生態文明建設。”舟山市人大法制委主任委員鄭耿德說。

據介紹，條例共分六章四十二條，包括總則、分類管理、轉移處置、保障措施、法律責任及附則，對船舶污染物從產生、排放、接收和相應的運輸、貯存、處置等各環節進行梳理并作出相應規定，為打造港口船舶污染物全過程全鏈條閉環管理提供了明確的法律依據。

厘清政府和相關部門職責

船舶污染物的排放、接收、轉移以及相關處置基本上是在港口內進行。上位法對船舶在海上的作業行為已有較為明確的規范，所以條例的適用范圍確定為舟山港口內，包括水域和陸域。條例還進一步明確了船舶污染物為“船舶及其有關作業活動產生的可能對環境造成污染損害的物質，包括船舶垃圾、生活污水、含油污水、殘油（油泥）、含有毒有害液體物質污水、廢氣、噪聲等”。

條例厘清了政府和相關部門的職責，明確責任主體，強化監督管理，規定“市、縣（區）人民政府應當加強對船舶污染物管理工作的領導，建立船舶污染物管理協調機制，研究解決船舶污染物管理中的重大問題”。“生態環境行政主管部門對生態環境保護工作實施統一監督管理，負責對船舶污染物中危險廢物的轉移處置的監督管理。”

同時，條例明確了港口、漁業行政主管部門和海事管理機構在船舶污染物監督管理方面的具體職責，并要求發展和改革等部門，按照各自職責做好船舶污染物監督管理的相關工作。

創設性明確污染物轉移處置的聯單制度

2020年10月15日一早，舟山市定海舟牛港口服務有限公司在中海油舟山石化4號碼頭，為“松臺山718”輪接收船舶垃圾。舟山港口船舶水污染物聯合監管信息平臺為本次作業生成了舟山市首張船舶水污染物電子聯單，標志著船舶水污染物聯合監管制度向無紙化邁進。

據了解，船舶污染物在接收轉運處置環節中，由于涉及監管部門眾多，一直存在監管不連續、信息不互通、處置不覆蓋等問題，極易造成環境二次污染。為有效破解監管難題，舟山在2017年探索推出船舶污染物接收轉運處置聯單制度，并于2020年全面提升船舶水污染物聯合監管制度信息化水平，完善船舶水污染物閉環監管體系，實現了船舶污染物接收轉運處置過程的無縫和閉環監管，有效地堵住了偷排和二次污染漏洞。

條例將聯單制度作為重要的創設性制度，圍繞船舶水污染物接收單位接收作業、污染物轉移單位轉移作業、危險廢物處置單位處置作業這三個關鍵環節，規定在三個環節中均需要填寫并運行聯單，實行海事、環保、環衛等多部門聯合監管，填補陸海交接這一薄弱環節。聯單數據監管部門共享。對未按相關規定填寫并運行聯單的，條例也針對不同情形和主體規定了相應罰則。

“解決了接收環節監管盲區問題，形成港口船舶污染物全過程全鏈條閉環管理。”市生態環境局副調研員余才斌說，海洋污染物處置的最大難題在于產生在海上，利用處置在岸上，海、陸各有完善的法律體系，但海陸交接為空白地帶，上位法欠缺，管理有漏洞，條例做了“補齊”。

市港航局、舟山海事局相關負責人也表示，條例相應罰則解決了交接環節違規行為難處罰的尷尬，為執法提供了有力的法律支撐。

“這是好事，大好事！”聽聞條例通過，舟山麥哲倫環保科技有限公司副總經理傅洪國叫好。該公司已引進國際頂尖技術在六橫建廠，投身油泥、殘油無害化處置利用。傅洪國認為，條例可有效推動港口船舶污染物處置規范化。他建議條例施行后加大執法力度。■