全過程監督 扎緊“錢袋子”

趙曉思

加強對政府投資項目的監督管理，是人大財經監督履職的關鍵著力點。2014年起，杭州市人大施行《杭州市政府重大投資項目監督暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），從制度上確立了市人大常委會對2億元以上政府重大投資項目的審議機制，逐步探索形成了“一主線兩維度三協同”的政府投資項目監督模式。按照這一模式，如何進行監督，成效如何？本期前沿視點特邀相關人大工作者進行介紹和解讀。

探索形成“一主線兩維度三協同”監督模式

□近年來，隨著政府重大投資項目的數量不斷增多，規模不斷擴大，預算不斷增長，群眾和人大代表對政府重大投資項目的關注度以及行使知情權、參與權、監督權的呼聲也越來越強烈。杭州人大如何加強對政府重大投資項目的監督？

■施行《辦法》，確立相關制度以后，市人大常委會經過七年的實踐探索，逐漸形成了“一主線兩維度三協同”的政府投資項目監督模式，即“前瞻后顧”鏈成全過程監督一條主線、“縱橫交錯”聯動監督拓展兩個維度、三大協同打好監督“組合拳”，在履行人大重大事項決定權和監督權方面做了有益嘗試，發揮了有效作用。

□如何鏈成全過程監督一條主線？

■牢牢抓住事前審查關。每年分1月、8月兩批次報送政府重大投資項目計劃提交市人大常委會審議，對提交的項目要求可行性研究報告已批復，從源頭上把控項目實施的必要性、可行性。審查以第三方審、財經委審、常委會審的三級聯審方式開展，對建設周期、資金安排、可研論證、建設規模等內容進行重點審查。在中央進一步強調規范地方政府債務管理背景下，進一步突出項目資金來源的審查，切實防范項目債務風險。

時時盯住事中進程關。通過線上線下相結合的方式進行跟蹤監督。每季度線上填報進度綜合報表，分析當年開工率、投資完成率、資金撥付率等進度指標，全面掌握項目的建設進度、計劃執行、資金撥付等整體情況。對線上篩查出的進度滯后項目，有針對性地通過實地調研、定期隨訪等形式開展線下重點跟蹤，協調問題解決，推動項目進展。

緊緊守住事后管理關。將常委會審議意見、過程監督中實時反映出的情況、管理過程中存在的問題等，分節點、分項目、分類型反饋市政府及相關部門，要求及時研究落實。2020年首次聯合市審計局開展專項審計，對人大審議意見落實進行回頭看。結合國有資產監管工作，推進項目完工后的資產管理，督促辦理資產交付和移交手續。探索與市財政局聯合開展項目績效評價，提高公共資產使用績效。

□兩維度是指哪兩個方面？

■橫向聯動政府相關部門。年初確定項目時，要求市發改委與市財政局聯合編制年度政府投資預算草案，實現政府投資項目年度計劃與財政年度預算資金安排的有效銜接和匹配。項目審議過程中，在建設標準、估算投資、資金拼盤、用地指標等方面，確保與發改、建設、財政、規資等部門及時溝通，征詢意見建議。項目推進過程中，推動政府相關部門建立有效的決策、協調、推進機制，形成解決問題的快速響應通道。

縱向聯動項目主管部門。與項目主管部門建立“點對點”聯系，督促主管部門對項目負主體責任，按規定程序完成項目審批，加強項目過程管理。同時，積極發揮人大服務助推作用，在項目推進過程中出現進度滯后、協調不力等情況時，及時提醒項目主管部門關注和重視，必要時協助召集相關審批管理部門共同商討解決方案。對于承擔項目較多較集中的建設主體，實地調研項目具體情況，定期召集座談聽取情況匯報，推動項目加快進度。

□如何通過三大協同打好監督“組合拳”？

■“專業機構+專業代表”相協同。針對性地引入兩家第三方機構，分別從項目可行性、必要性、規范性以及項目投資、規模的合理合規性兩方面，對項目進行初始評估。同時，發揮專業代表優勢，將項目按照功能劃分類別，利用市人大專業代表小組和微信群等渠道，分類征求相關領域的人大代表和專門工委的意見建議。

“聯報聯審+邊督邊改”相協同。2019年起，市人大常委會財經工委聯合市發改委探索建立“聯報聯審”制度，每季度末由建設單位同時向財經工委和市發改委上報項目進度情況報表，市發改委結合日常工作掌握的項目進展情況進行初審，財經委結合財政預算資金撥付使用情況進行復審。對進度滯后的項目重點剖析原因，溯源出前期管理中存在的審議意見未重視落實、前期論證不足、未能按批準的建設內容開展項目建設等問題，并及時反饋，在項目實施過程中“邊督邊改”，以督促改，提升項目管理成效。

“專題督查+專項審計”相協同。結合市委中心工作和民生需求，適時組織部分常委會委員和市人大代表，通過點面結合的形式開展專題督查。2018年開展了地鐵和亞運會項目專題督查，2020年對市建委等4家項目較多的建設主體開展專題督查。2020年，聯合市審計局對杭州市33個建設主管部門、重點對7個建設主體，針對政府重大投資項目是否按程序報經市人大常委會審議，項目程序管理、竣工決算、資產管理等情況開展了專項審計。

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□經過七年的探索實踐，該監督模式發揮了哪些作用？

■計劃執行更具剛性。年度計劃內的項目當年開工率，從2014年的36%提高到2020年83%，項目計劃實施剛性顯著提高;年度投資計劃完成率，從2017年的72%提高到2020年的84%，投資計劃完成情況逐年提升。有效確保了我市國民經濟和社會發展計劃實施、投資計劃完成和財政資金使用績效。

決策程序更加規范。通過人大監督推動杭州市政府及相關部門進一步規范項目決策程序，2018年出臺了《杭州市政府投資項目前期生成決策機制實施辦法》，明確政府投資項目實行儲備管理制度，對未入庫項目不予立項。立項過程中，市政府在項目列入前期計劃和建設計劃之前，進行兩次專題研究，對項目建設標準、估算投資、資金拼盤、用地指標等問題集中研究決策。

資金確認更加嚴謹。確定了不同出資主體分類強化對項目資金的確認程序：對財政出資項目，嚴格落實財政部門資金確認程序，在項目工可批復前必須取得財政部門對資金來源和額度的確認;對國有平臺出資項目，采取自行確認的方式落實項目資金，并提供不增加政府隱性債務的承諾，在上報市人大審議時明確注明資金來源情況。

項目管理更加精細。針對不同建設主體、不同項目間投資標準差異較大，行業相關標準未及時更新或缺失等問題，2018年制定了《杭州市政府投資項目審核控制標準》，對市政府投資項目中的保障房、學校、醫院、公建配套類項目分類劃定了項目投資審核控制標準區間，并建立了根據經濟社會發展需要和物價水平變動情況動態調整的機制。