關(guān)于創(chuàng)新長江流域水資源節(jié)約保護工作的思考

劉聯(lián)兵

摘 要：本文分析長江流域水資源節(jié)約保護面對的新形勢、新要求以及目前水資源節(jié)約保護工作存在的問題，并從落實生態(tài)流量全覆蓋管理、強化飲用水水源保護、謀劃水生態(tài)修復(fù)工程等多方面提出創(chuàng)新水資源節(jié)約保護的具體工作舉措。

關(guān)鍵詞：水資源;節(jié)約保護;長江;長江保護法

中圖法分類號：TV213.4? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0201

習(xí)近平總書記在全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上指示，長江經(jīng)濟帶要成為“生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展主戰(zhàn)場、暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)主動脈、引領(lǐng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展主力軍”。全國人大常委會通過立法將習(xí)近平總書記關(guān)于長江大保護的重要指示、黨中央的重大決策部署轉(zhuǎn)化為國家意志，將“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護、不搞大開發(fā)”上升為長江流域經(jīng)濟社會發(fā)展必須共同遵從的行為準(zhǔn)則，《長江保護法》為長江母親河永葆生機活力、中華民族永續(xù)發(fā)展提供了法治保障，《長江保護法》頒布實施標(biāo)志著長江大保護進入依法治理保護新階段。

1? 長江流域水資源節(jié)約保護新形勢新要求

1.1? 黨的十九屆五中全會為長江流域水資源節(jié)約保護做出全面部署

（1）堅持人民為中心，不斷滿足人民對持久水安全、優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境、先進水文化的美好向往，增進人民福祉。（2）貫徹新發(fā)展理念，堅持問題導(dǎo)向，改革創(chuàng)新管理機制，以更高質(zhì)量更高效率的管理，構(gòu)建更可持續(xù)、更加安全的水資源優(yōu)化配置格局，服務(wù)于新發(fā)展格局的大局。（3）加強生態(tài)文明建設(shè)，要用水資源利用效率的大幅提高，引導(dǎo)和倒逼生產(chǎn)生活方式的綠色轉(zhuǎn)型，減少入河污染物總量;實施河湖水系整治，加強水資源保護，維護河湖健康，持續(xù)改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，助力鄉(xiāng)村振興。（4）促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，水資源節(jié)約保護要服務(wù)于長江上游西部大開發(fā)、中游中部崛起、下游現(xiàn)代化進程，為長江經(jīng)濟帶、長三角一體化戰(zhàn)略布局，提供堅實水資源、水環(huán)境、水生態(tài)支撐保障。（5）貫徹綠色發(fā)展戰(zhàn)略，要深入實施國家節(jié)水行動，建立水資源剛性約束制度，全面提升水資源利用效率，推進重點行業(yè)和重要領(lǐng)域節(jié)水改造，加強節(jié)水減排約束指標(biāo)管理，全面實行用水權(quán)市場化交易。加強重要河湖濕地生態(tài)保護治理，開展生態(tài)系統(tǒng)保護成效監(jiān)測評估。（6）保障國家經(jīng)濟社會安全，要著眼于水資源集約安全利用，加強水資源安全風(fēng)險預(yù)警防控，確保飲用水水源和水生態(tài)安全可控，守住供水安全底線，筑牢水安全屏障。（7）推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要圍繞國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，把水安全風(fēng)險防控作為守護底線，把水資源承載力作為剛性約束上限，把水生態(tài)環(huán)境保護作為控制紅線，不斷完善江河湖泊保護監(jiān)管體系，全面提升水安全保障能力。

1.2? 習(xí)近平總書記在全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上重要講話為長江水資源節(jié)約保護提供根本遵循

習(xí)近平總書記強調(diào)，要在嚴(yán)格保護生態(tài)環(huán)境的前提下，全面提高資源利用效率，加快推動綠色低碳發(fā)展，努力建設(shè)人與自然和諧共生的綠色發(fā)展示范帶。要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，構(gòu)建綜合治理新體系，統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機聯(lián)系，推進長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理，改善長江生態(tài)環(huán)境和水域生態(tài)功能，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。

1.3? 《長江保護法》為長江水資源節(jié)約保護高質(zhì)量發(fā)展指明方向和道路

《長江保護法》堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，突出共抓大保護、不搞大開發(fā)的基本要求。具體規(guī)定了水行政主管部門取用水總量和消耗強度控制管理、用水效率目標(biāo)管理、河湖生態(tài)流量水位管控、飲用水水源地保護、地下水資源保護、河湖水系連通修復(fù)、控制性水工程生態(tài)調(diào)度、長江河口生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保護、長江流域生態(tài)保護補償?shù)榷囗椝Y源節(jié)約保護重要職責(zé)。依法治江護江的目標(biāo)更明確，責(zé)任更重大，任務(wù)更艱巨。

2? 長江流域水資源節(jié)約保護存在的短板

2.1? 保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境方面

長江流域部分河湖生態(tài)流量保障不足、飲用水水源保護不夠，水生態(tài)修復(fù)保護不到位、監(jiān)測能力和信息共享亟待提升。（1）生態(tài)流量保障體系尚不完善。部分河段還存在間歇式脫水，部分水工程對河湖生態(tài)流量保障不夠重視，部分生態(tài)保護對象的生態(tài)需水滿足難度大。對水工程生態(tài)流量落實不到位的行為，缺乏應(yīng)急保障和責(zé)任追究制度。（2）飲用水水源保護仍需加強。部分集中式飲用水水源地尚不能達(dá)到全年水質(zhì)均合格的要求，存在污染問題和水質(zhì)安全隱患，部分城市水源地單一，未建立應(yīng)急備用水源等。（3）水生態(tài)修復(fù)任重道遠(yuǎn)。流域生態(tài)功能退化嚴(yán)重，水生生物多樣性指數(shù)持續(xù)下降，通江湖泊數(shù)量和面積銳減，流域水生態(tài)環(huán)境保護治理缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，流域生態(tài)補償機制還不健全等。（4）監(jiān)測能力和信息共享亟待提升。綜合監(jiān)測能力不足，監(jiān)測站網(wǎng)斷面布局亟待優(yōu)化，監(jiān)測頻次較低，突發(fā)水污染監(jiān)測預(yù)警能力薄弱，信息交流共享渠道不暢通，共享機制不健全，試驗基地、平臺、站網(wǎng)和人員不足等。

2.2? 促進綠色發(fā)展方面

長江流域水資源剛性約束制度尚不健全、水資源高效利用體系有待加強、節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和政策制度仍需完善、節(jié)水計量監(jiān)測與統(tǒng)計還待提高。（1）水資源剛性約束尚不健全。節(jié)水管理考核對地方和用水戶的震懾作用不強，重開發(fā)利用、輕節(jié)約保護的慣性思路還未完全改變，不合理的用水需求仍然廣泛存在，取用水消耗總量和強度控制管理制度還待強化實施，節(jié)水評價制度還需深入推進實施。（2）水資源高效利用體系有待加強。農(nóng)業(yè)用水效率較為粗放、工業(yè)用水效率不高，離《國家節(jié)水行動方案》確定的用水效率目標(biāo)管控要求尚有較大差距，高耗水行業(yè)和重點用水單位節(jié)水技術(shù)改造仍需加強，節(jié)水型社會建設(shè)需要持續(xù)高質(zhì)量推進。（3）節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和政策制度仍需完善。部分節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)距差異化精細(xì)化管理尚有明顯差距。流域各地用水定額發(fā)布及修訂形式各異，效力強弱不一，節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)強制性不足，用水定額應(yīng)用執(zhí)行存在困難。節(jié)水激勵政策機制仍需完善，財政資金投入缺口大，用水戶節(jié)水改造積極性不高，社會資本難以參與節(jié)水投入的現(xiàn)象長期存在。（4）節(jié)水計量監(jiān)測與統(tǒng)計還待提高。農(nóng)業(yè)用水計量難以全面推進，工業(yè)企業(yè)計量監(jiān)測設(shè)施、監(jiān)測信息傳輸、系統(tǒng)平臺不夠完善，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、可靠性不高，難以支撐高質(zhì)量節(jié)水管理需求。節(jié)水統(tǒng)計體系尚未建立，統(tǒng)計數(shù)據(jù)分布于不同部門，統(tǒng)計口徑不一，數(shù)據(jù)互通共享困難。

3? 長江水資源節(jié)約保護的工作思路和舉措

3.1? 理清總體工作思路

在水資源保護方面，按照重保護、嚴(yán)管控、促治理、保安全的總體思路，以維護河湖水生態(tài)健康、水質(zhì)持續(xù)向好為目標(biāo)，以保障河湖生態(tài)流量和飲用水水源安全為重點，強化生態(tài)流量保障管控，推進實施三峽水庫消落區(qū)、長江河口等重點區(qū)域水生態(tài)修復(fù)，實施河湖水系連通工程，著力提升水生態(tài)、水環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)和信息共享，促進流域水生態(tài)保護修復(fù)。

在水資源節(jié)約方面，推進落實國家節(jié)水行動，建立水資源剛性約束制度，強化取用水消耗總量和強度控制管理，落實用水效率目標(biāo)管控，完善節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和政策制度，提升節(jié)水計量監(jiān)測能力，開展節(jié)水用水統(tǒng)計，為把長江建設(shè)成為造福人民的幸福河提供堅實支撐保障。

3.2? 堅持問題導(dǎo)向，精準(zhǔn)施策

3.2.1? 落實生態(tài)流量全覆蓋管理

全面落實水資源剛性約束要求，明確跨省河流和重要湖泊生態(tài)流量保障目標(biāo)，制定重要河湖生態(tài)流量保障方案，建立健全生態(tài)流量監(jiān)測體系及保障機制，實現(xiàn)長江流域重要河湖生態(tài)流量監(jiān)管全覆蓋。（1）建立健全生態(tài)流量管理體系，根據(jù)流域水系水文、水生態(tài)、水環(huán)境特征和工程分布，制定重要跨省河流和重要湖泊主要斷面生態(tài)流量保障目標(biāo)，加強對流域內(nèi)省（直轄市、自治區(qū)）各級水行政主管部門協(xié)調(diào)指導(dǎo)，合理確定各個斷面保障措施，形成流域上中下游、干支流目標(biāo)協(xié)調(diào)，措施兼籌的保障體系。（2）強化監(jiān)督管理與考核，抓緊制定《長江水利委員會生態(tài)流量監(jiān)督管理辦法》，明確生態(tài)流量管理要求、監(jiān)測及信息報送、調(diào)度保障、預(yù)警處置、監(jiān)督檢查和考核等。建立長江流域生態(tài)流量監(jiān)控管理平臺，對重要控制斷面和主要水工程生態(tài)流量實現(xiàn)實時在線監(jiān)測和預(yù)警，加強日常監(jiān)督檢查和督導(dǎo)管理，建立健全生態(tài)流量監(jiān)督管理機制。（3）重視生態(tài)用水的調(diào)配和保障，強化生態(tài)流量保障落地實施，將生態(tài)流量調(diào)度納入流域年度水量調(diào)度計劃管理，加強水工程水量調(diào)度管理，督導(dǎo)水工程運行管理單位將生態(tài)流量納入日常調(diào)度規(guī)程，建立常規(guī)生態(tài)調(diào)度機制。（4）加強生態(tài)調(diào)度實施效果監(jiān)測，重點針對長江干支流產(chǎn)漂流性卵魚類自然繁殖以及三峽庫區(qū)產(chǎn)黏沉性卵魚類自然繁殖等生態(tài)調(diào)度開展效果監(jiān)測。（5）加強基礎(chǔ)研究，加大生態(tài)調(diào)度、敏感生態(tài)流量研究力度，保障魚類產(chǎn)卵、防治水華等生態(tài)敏感期用水需求，研究長江河口咸淡水平衡保障等敏感目標(biāo)生態(tài)流需水保障措施。

3.2.2? 強化飲用水水源保護

完善長江流域飲用水水源地名錄管理制度，加強飲用水水源保護，保障飲水安全。（1）加強長江流域重要飲用水水源地名錄管理，明確名錄動態(tài)調(diào)整的程序和要求，及時啟動名錄復(fù)核調(diào)整，提出長江流域重要水源地準(zhǔn)入與退出機制，建立臺賬，動態(tài)掌握重要飲用水水源地數(shù)量、分布、管理單位等情況。（2）強化水源地保護。繼續(xù)督促做好《長江經(jīng)濟帶沿江取水口、排污口及應(yīng)急水源規(guī)劃》落實工作，積極推動城市應(yīng)急備用水源建設(shè)，加快推進重點水源工程建設(shè)，不斷提高城鄉(xiāng)供水保障和應(yīng)急能力，科學(xué)布局沿江飲用水水源，保障水源安全。（3）積極推進《長江經(jīng)濟帶水資源保護帶、生態(tài)隔離帶建設(shè)規(guī)劃》實施，重點推動開展重要水源地生態(tài)隔離帶建設(shè)，增強水源涵養(yǎng)能力，大力開展庫區(qū)面源污染和庫灣富營養(yǎng)化水體治理，保障水質(zhì)安全。（4）繼續(xù)規(guī)范開展飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)評估，完善飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)評估制度，建立水源地安全保障問題通報和整改銷號機制，推進飲用水水源取用水精細(xì)化管理，確保供水安全。

3.2.3? 積極謀劃水生態(tài)修復(fù)工程

推進長江干流、重要支流和湖泊的河湖水系連通，制定實施長江河口生態(tài)環(huán)境修復(fù)、綜合監(jiān)測及壓咸措施，開展重點庫區(qū)消落帶生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)。（1）組織編制長江水資源保護和水生態(tài)保護修復(fù)規(guī)劃，開展長江流域水生態(tài)修復(fù)技術(shù)研究。（2）推動長江干流和主要支流河湖水系連通、河湖再自然化等修復(fù)工作，積極推進原通江湖泊生物通道恢復(fù)項目的立項實施。（3）開展河湖健康評估與水生生物完整性評價，完善河湖健康和河湖生態(tài)系統(tǒng)狀況評價體系。（4）推動和開展長江河口綜合監(jiān)測、生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)等工作，按照陸海統(tǒng)籌、河海聯(lián)動的要求，以維護長江河口良好生態(tài)功能為導(dǎo)向，研究長江河口生態(tài)環(huán)境修復(fù)措施。（5）推進丹江口水庫、三峽水庫等重點庫區(qū)消落帶保護與修復(fù)工作，增強水質(zhì)凈化和水源涵養(yǎng)能力。

3.2.4? 提升水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力和信息共享深度

依托水文、水生態(tài)站網(wǎng)體系，充分發(fā)揮長江流域水質(zhì)監(jiān)測中心和水生態(tài)監(jiān)測中心平臺作用，拓展水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測覆蓋范圍、優(yōu)化監(jiān)測站網(wǎng)、豐富監(jiān)測要素、提高監(jiān)測頻次，在已經(jīng)建立的臺站和監(jiān)測項目基礎(chǔ)上，健全長江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系和監(jiān)測信息共享機制。（1）加強對飲用水水源水質(zhì)和水量實時監(jiān)測和評價，提升水質(zhì)監(jiān)測及實驗分析和監(jiān)測預(yù)警能力。（2）優(yōu)化長江流域干支流和湖庫水生態(tài)水環(huán)境監(jiān)測體系，加強對藻類、底棲動物、魚類等水生生物的長系列調(diào)查監(jiān)測，積累基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料。（3）強化地下水水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，掌握地下水資源質(zhì)量。（4）整合長江流域內(nèi)各種監(jiān)測資源，推進水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息多層面全方位共享，努力將各類監(jiān)測信息納入國家長江流域協(xié)調(diào)機制信息共享系統(tǒng)。

3.2.5? 建全水資源剛性約束制度

（1）強化取用水消耗總量和強度控制管理，深入推進推進省級用水總量控制指標(biāo)按河流水系、河段、水源等分解工作，嚴(yán)格流域用水總量指標(biāo)管理。（2）加強水資源用途管制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好區(qū)域、流域、河段以及建設(shè)項目的生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，使水資源按用途得到合理開發(fā)、高效利用和有效保護。（3）加大計劃用水管理力度，提高應(yīng)納入計劃用水管理用水戶的覆蓋率，強化用水計劃限額管理，有效發(fā)揮對用水戶的剛性約束作用。（4）深入實施節(jié)水評價制度，堅持從源頭把好節(jié)水關(guān)，高質(zhì)量開展規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價，爭取將節(jié)水評價（估）、節(jié)（用）水審計、水效對標(biāo)等納入流域內(nèi)各類開發(fā)區(qū)園區(qū)綠色發(fā)展評估體系。

3.2.6? 強化水資源高效利用體系

（1）落實用水效率目標(biāo)管控，進一步明確“十四五”長江流域取用水總量和消耗強度控制要求和農(nóng)業(yè)、工業(yè)用水效率目標(biāo)。（2）加大節(jié)水技術(shù)推廣力度，鼓勵和支持實施重點行業(yè)和重點用水單位節(jié)水技術(shù)改造，同時以計劃用水和用水定額管理為手段，倒逼重點用水行業(yè)和重點用水單位開展水效對標(biāo)和節(jié)水技術(shù)改造，提高水資源利用效率。（3）做好流域重點監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理，制定完善國家、省、市三級重點監(jiān)控用水單位名錄，強化重點監(jiān)控用水單位計劃用水管理、用水定額管理，引導(dǎo)和督導(dǎo)重點監(jiān)控用水單位建立用水在線監(jiān)控平臺，安裝內(nèi)部用水計量設(shè)施，提高節(jié)約用水監(jiān)控評估能力。（4）深入推進節(jié)水型社會建設(shè)，推進節(jié)水型灌區(qū)、企業(yè)、公共機構(gòu)、居民小區(qū)等各類節(jié)水載體創(chuàng)建力度，不斷增強全民節(jié)水惜水護水意識。

3.2.7? 完善節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)和政策制度

（1）強化節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)管理，加強用水定額評估，規(guī)范用水定額的制訂與發(fā)布，全面加強用水定額應(yīng)用，確保用水定額對綠色發(fā)展的導(dǎo)向和約束作用。（2）加強節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，針對農(nóng)業(yè)灌區(qū)、工業(yè)企業(yè)、公共服務(wù)機構(gòu)、居民小區(qū)等各類節(jié)水載體，研究建立分級分類、指標(biāo)明確、便捷可行的節(jié)水評價標(biāo)準(zhǔn)體系。（3）創(chuàng)新節(jié)水政策激勵機制，強化全面財稅引導(dǎo)和激勵，財政投入、稅收減免、金融支持三方面同時發(fā)力。發(fā)揮稅收減免政策對節(jié)水技術(shù)研發(fā)、企業(yè)節(jié)水、水資源保護和再生利用等方面的支持作用，通過“節(jié)水貸”等創(chuàng)新措施促進金融資本進入節(jié)水領(lǐng)域，推動設(shè)立節(jié)水改造專項激勵資金或者納入國家綠色發(fā)展金融體系。在水資源稅費現(xiàn)有體系內(nèi)，探索按容量、計量分別計征的管理辦法，激發(fā)內(nèi)生動力促進水資源節(jié)約。（4）加大節(jié)水考核力度，加強國家節(jié)水行動落實情況監(jiān)督考核，重視監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題的整改，推動省級節(jié)水目標(biāo)任務(wù)落實到位。

3.2.8? 提高計量監(jiān)測與節(jié)水統(tǒng)計能力

（1）開展用水計量和監(jiān)測設(shè)施建設(shè)提升行動，加大資金投入，擴大農(nóng)業(yè)灌溉用水計量比率，實質(zhì)性提升取用水在線監(jiān)控的可靠性、覆蓋面以及管理信息化、智能化水平。（2）推動建立完善節(jié)水統(tǒng)計制度，健全用水報告制度，制定節(jié)水統(tǒng)計指標(biāo)體系，規(guī)范統(tǒng)計方法，保證用水單位用水量、節(jié)水指標(biāo)等統(tǒng)計數(shù)據(jù)的客觀真實。（3）加強與統(tǒng)計等部門溝通合作，推動用水節(jié)水?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)計口徑協(xié)調(diào)一致，加強用水節(jié)水?dāng)?shù)據(jù)互通共享，使用水統(tǒng)計有章可循，節(jié)水管理有據(jù)可依。

4? 結(jié)語

長江水資源節(jié)約與保護工作，必須立足黨和國家工作大局、長江經(jīng)濟帶發(fā)展總體布局、“十四五”水利工作全局，按照新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局的戰(zhàn)略要求，不斷提高政治站位，不斷增強責(zé)任感使命感，立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，以貫徹落實《長江保護法》為契機，不斷豐富“安瀾、綠色、和諧、美麗”四個長江建設(shè)內(nèi)涵，深入推進“綠色長江”和“美麗長江”建設(shè)，著力加強水資源節(jié)約保護，堅持保護優(yōu)先，節(jié)約優(yōu)先，守住長江水資源水環(huán)境水生態(tài)安全邊界底線紅線，促進流域經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展。

Thoughts on Innovation of Water Resources Conservation and Protection in the Yangtze River Basin

Liu Lianbing

（Bureau of Water Resources Conservation and Protection of Changjiangr Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：This article analyzes the new situation，new requirements and current problems of water conservation and protection in the Yangtze River Basin. In addition，specific work measures for innovative water resources conservation and protection are proposed from various aspects such as implementing the management of full coverage of ecological flow，strengthening the protection of drinking water sources，and planning water ecological restoration projects.

Keywords：water resources; conservation and protection; Yangtze River; Yangtze River Protection Law